内容摘要：宪政秩序的确立不仅涉及宪法的确立，同时与民主、法治密切相关。宪政与宪法必须相辅相成，同时宪政与民主也并非内在冲突，两者通过民主的制度化相互契合，相互依赖，宪政以民主为基础，也使民主得以制度化和法律化。宪政必然实行法治，而法治的实施依赖于宪法权威和宪政体制的确立。在宪政体制条件下，宪法以其在国家和社会生活中的最高权威，使法治得以真正实现，进而为民主政治的运行提供保障。

　　关键词：宪政，宪法，民主，法治

　　有关宪政的理论和实践可能是西方文明所取得的最大政治成就，宪政民主是人类社会发展至今所取得的最突出的政治文明成果，是衡量一个国家文明开化程度的重要指标。尽管世界上不同的国家由于历史和国情的独特性而在实践宪政时，各有其不同的宪政结构和制度模式，但其宪政的基本价值和原则却是普适的。关于宪政问题的研究近年来成为我国政治学学者和法学学者特别关注的热点，甚至整个学术界对宪政问题也给予了极大关注。文章试通过对宪政涉及的相关关系做政治学方面解析，以期对宪政价值有更深刻的理解，对建设宪政国家有积极意义。

　　宪政与宪法的关系

　　宪法，英文为constitution，来源于拉丁语，在古希腊时期宪法是法律的一种，而宪法的现代含义始于18世纪，在美国独立战争时期获得了其基础和确切含义。关于宪法的含义不同领域学者有不同观点，政治学者认为宪法是一套规则和习惯，是一种共识，不论法律是否成文，政府都要据此处理事务[1]。法学者比较强调宪法是成文法律，强调宪法是一国内最高法律。现代国家几乎都有成文宪法，但不是现代国家都是宪政国家。

　　有宪法不等于有宪政(Consitutionalism)。意大利政治学家萨托利言：“宪法”意味着一个政治社会的框架，它通过并依据法律组织起来，目的是为制约绝对权力。所以宪政可以理解为制约权力的一种技术名称，它不仅意味着“政治秩序”，也意味着“政治自由”。莱斯利·斯特里普在《政治学的重大问题》一书中说：宪法是国家的结构、权力分配方式以及公民的权利的基本框架，在这个意义上每个国家都有宪法，有没有宪法与民主和独裁没有关系。但是宪政则不同，他意味着用法治来规制政府，意味着政府的行为不能依官员个人好恶决定，而应当争得人民同意，按照正当的程序进行。

　　宪政和宪法的关系可以这样理解：宪政需要体现宪法权威的至高性。衡量一个国家是否是宪政国家，不在于其是否有宪法，而在于是否能够捍卫宪法权威的实践。从法的层面看，宪政以宪法的存在为前提。并且，不管是以成文法为主还是以习惯法为主，宪法都是整个国家法制体系的核心，处于最高地位，具有至上权威。宪政就是立宪的政治，无宪法也就无所谓宪政。从法的规范内容层面看，宪政是宪法对国家和社会活动约束性的根本制度规范。国家的基本活动和制度都纳入宪法规范之内，宪法对各类政治主体及其权力(权利)、责任(义务)都有确定的规范，为政治和社会运行提供总体构架，无论政党、国家机关、社会组织和公民个人，都有宪法所确定的基本行为和活动规范。在这个意义上，宪政又是规范的政治，一旦有任何权力主体脱离宪法规范，也就不可能有真正的宪政。从法的实施层面看，宪政以宪法在实际生活中的“真实”实施为实现标志。实际的政治体制和政治运行在根本上与宪法保持一致，而不脱离宪法所确定的轨道。概言之，宪政在形式上就是以宪法为核心的制度规范及其实施，或者说宪政是由宪法构筑的政治秩序[2]。

　　二、宪政与民主的关系

　　民主与宪政的关系历来存在争议。分歧的焦点在于：宪政是促进民主还是限制民主?肯定者认为，民主与宪政相互依赖、密不可分，宪政并非排斥民主，相反却能巩固和加强民主体制。反对者则声称，民主与宪政互不相容，宪政是保护人权和自由的，保护少数和个人，而民生是多数人意志的表达，所以在本质上宪政是非民主的。理解二者关系，关键在于民主与宪政之间是否存在契合点。

　　民主是什么?最简单也最没有争议的回答是：民主是指人民的权力或多数人的统治。正如萨托利所说：“民主的词源学定义很简单，民主即人民的统治或权力。” [3] 从民主的本义出发追求理想化的纯粹民主思想。无论是从理论上还是从实践上看都一直有着不可忽视的影响。纯粹民主理论强调人民享有主权的完整性、行使权力的直接性、人民对政治的广泛参与和自治，以及多数统治和权力的绝对性。不同的纯粹民主论者或各有侧重，但对民主的追求始终不会放弃这些基本主张。在当代，对民主的探索更多的是把民主定义为制度的类型，专注于基于一定价值理念——例如人权、自由、平等之上的制度安排和设计，着力解决民主制度如何才能既是合理的又是有效的问题。

　　西方的民主理论大家都对民主的制度化和制度设计倾注了很大热情。例如，萨托利则从民主的现实性上提出了“被统治的民主”的著名观点。他认为，在大规模范围内，直接民主——人民自治的民主，是很难实现的。“真正自治的直接民主，可以说只有在较小的团体——例如议会规模的团体——中才能存在。”[4]因此，现代民主只能是被统治的民主，即统治的少数统治被统治的多数这一既定事实下的民主。其关键并不在于被统治的多数亲自掌握和行使权力，而在于有效制约统治的少数，这样才能防止个人独裁。基于这一观点，萨托利从与独裁相对的意义上对民主作了如下定义：“民主是这样一种制度。其中谁也不能选择自己进行统治，谁也不能授权自己进行统治，因此，谁也不能自我僭越无条件的和不受限制的权力。”[5]

　　从制度的角度认识民主，即已在民主和宪政之间建立起了一种内在的逻辑联系。宪政可以从价值和形式两个方面进行简单的考察。就价值层面而言，宪政的核心在于限制和制约政治(政府)权力，保障公民权利。在形式上，宪政与宪法的关系的角度来理解，即宪政在形式上就是以宪法为核心的制度规范及其实施。这契合了民主发展的制度化趋势，为宪政和民主在现代政治中的互动提供了基本前提。也正因为如此，在现实政治中，民主和宪政的分歧正在逐步弥合，变得越来越相互依赖和支持。

　　民主与宪政的交互影响制度化趋势为民主和宪政的相互契合提供了前提和基础，但二者的关系并非如此简单。民主和宪政在现代政治中实际上形成了不能分离的互为条件和归依的关系。这种关系，可以分别从民主立场看宪政和宪政立场看民主这两个不同的视角来考察。

　　以民主的立场看宪政。首先，民主是宪政的前提。民主首先是一种国家形态、一种政治制度。这是当代多数主流民主理论所一致认同的。民主作为政治制度是与人民主权、多数决定和普遍参与等因素不可分割地联系在一起的，是与专制政体和独裁制度相对的一种政治制度。这正是宪政得以确立的不可缺少的前提和基础。没有民主就不可能有作为国家根本法对权力进行规制的宪法，更不可能有真正意义上的宪政。从历史上看，近代宪法和宪政也正是在资产阶级民主革命胜利后产生和完善的。资产阶级推翻封建专制，建立和发展民主政治，为制定宪法和确立宪政提供了必要前提和基础。同时，从维护自身统治的目的出发，资产阶级民主也需要采取宪政形式。社会主义宪法和宪政同样是在无产阶级和人民群众通过革命斗争实现了人民民主后得以产生和确立的。正如毛泽东所说：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”[6]其次宪政在本质上是民主政治。民主的发展经历了漫长的历史，近代以来，宪政逐渐成为民主所采取的一种普遍形式。作为民主发展的现代形态，宪政即是民主的制度化、法律化，是对民主政治的一整套以宪法为中心的法律化、制度化设计和安排。尽管一些民主论者认为“宪政是非民主的”[7]，但实际上宪政和民主只存在形式差异而没有实质冲突。例如，在“多数决定”这一民主主义和宪政自由主义争论的焦点问题上，就并不存在根本的分歧。诚如哈耶克所说，民主传统和自由传统都赞同这样的观点，即“在要求采取国家行动的时候。尤其在不得不制定强制性规则的时候，相关决策应当由多数做出"[8]。只不过宪政主义者强调多数决定应当在范围上有明确的限制，多数的权力不能凌驾于那些为人们共同接受的原则(如自由原则)之上。宪政在本质上应该或者必须是民主的。抽调了民主的本质和内容，宪政也就不复存在。从宪政的基本原则、制度设计和近代以来的宪政实践来看，宪政实际上也体现了民主的精神和实质。人民的权力、基本人权、自由、平等、公正、多数决定和大众参与，这些民主政治的基本要素在宪政中以不同的形式被制度化、法律化。从而可以说，宪政是以法治为条件或环境，以宪法实施为依据的民主政治形态及其运行过程。宪政对国家权力的规范、限制和制约，对公民权利的保障，都在于防止专制，消除暴政，维护民主。

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