《瞭望》新闻周刊2009年第4期刊登了宋世明教授的《行政权“三分”有待深化》一文。文章说，当前政府探索建立大部门体制的时间过程中，对“精简统一效能原则”实现得比较充分，对“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求”实现得不够充分。因而他认为，行政权“三分”有待进一步深化，实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求。笔者认为，这一观点有待商榷。在我国目前的领导体制下，所谓行政权“三分”不可能有任何实质性的意义，因而行政权“三分”也注定得不到真正的实现。

　　首先，行政权相对于立法权和司法权来说，本质上是一个执行主体。它内部虽然有分工的不同，但它通行的是自上而下的制约关系，很难形成决策权、执行权、监督权的相互制约关系，在我国权力高度集中的领导体制下更是如此。

　　行政权是由国家宪法、法律赋予或认可的，国家行政机关执行法律规范，对国家事务和公共事务实施行政管理活动的权力，是国家政权和社会治理权的组成部分。在宪政民主制度下的政府领导人自始至终都必须在由法律确定和限制的权力范围内依法行事。因此，行政权本质上是执行权。行政权内部虽然也有分工的不同，如决策职能由行政部门的领导层而不是由普通员工承担，但这种日常工作中的决策职能是任何组织运作中都必然存在的，没有必要再刻意将决策权与执行权分立开来;而且，行政权中的决策权，其本质上仍然是一种执行权，是在执行过程中所行使的决策权。

　　在现代社会，行政机关一般都实行科层制管理方式。这种管理方式具有等级明确的权力结构。在这种权力阶梯中，下级必须服从上级，并接受上级的监督与控制，从而形成一个自上而下路径通畅的权力指挥系统，并为大规模的协作行动提供了可能。我国的行政机关也不例外。可见，行政权内部通行的是自上而下的制约关系，很难形成所谓决策权、执行权、监督权的相互制约关系，在我国权力高度集中的领导体制下更是如此。

　　其次，规则制定权不应该纳入行政权的决策权，而应该从行政权中分离出来。

　　宋世明教授认为，行政权的“决策权体现在规则制定权、规划制定权、标准制定权、政策制定权等方面”。这样来认识，无疑是把行政权扩大化了，即把党的政策制定权、立法机关的规则制定权都纳入到了行政权的范畴。

　　行政权也是一个相对独立的利益主体，它在行使权力的过程中必然有为自身谋利益的倾向。这是欧洲早期思想家早就指出的一个客观真理。17—18世纪西欧资产阶级革命时期英国资产阶级政治思想家洛克和法国资产阶级启蒙学者孟德斯鸠提出了分权学说。这一学说基于这样一个理论前提，即绝对的权力导致绝对的腐败，所以，国家权力应该分立，互相制衡。在这一学说的启示下，西方资本主义国家先后建立了“三权分立”，即立法、行政、司法三大权力机构共同存在，地位平等且互相制衡的政权组织形式。西方国家的“三权分立”的政权组织形式我们不一定要照搬，但其中所蕴含的分权与制衡的政权组织原则却具有其普遍的真理性。

　　由于我们长期以来实行的是党政不分的权力高度集中的领导体制，行政权就有无限扩张的倾向。行政权常常把规则制定权、执行权、监督权揽于一身，这就为行政权行使过程中为自己谋利益开了方便之门。在现行体制下，政府部门广泛存在借法律法规来巩固、谋取部门利益的现象。他们凭借制定政策的权力，将部门利益法定化，将部门意志上升为国家意志，或将国家意志歪曲为部门意志，以部门利益取代国家利益，借维护国家利益之名，强化行业管理之由，行谋取部门利益之实，使部门利益出现比较严重的国家化倾向。②

　　1991年6月，七届人大常委会讨论烟草专卖法时，对草案第九条和第十一条规定进行了讨论。由国家烟草专卖局负责起草的这两条规定是：“烟叶种植需要的种子经全国或省级烟草品种审定委员会审定批准后，由当地烟草公司组织供应，烟草种植者不得自繁自育。”“烟草由地方烟草公司及其委托单位按收购合同及国家规定的标准、价格统一收购，其他单位和个人不得收购。”这两条明显只顾烟草行政管理部门的权力和利益而不顾广大烟农利益的规定曾经引发了一些地方烟农的强烈不满。法律委员会在讨论时虽然注意到了这一问题，并对这两个条款作了修改，③ 但修改后的条款总体上还是倾向于维护行政部门的利益。由我国立法体系的特点所决定，这类现象的存在还具有一定的普遍性。

　　因此，我们应将规则(包括标准、规划等)制定权逐渐淡出行政权，更不能借行政权中的决策权分立之名，来强化行政权中的规则制定权。由于种种原因，我国现实生活中的许多规则还以行政法规的形式出现，许多法律还要靠行政部门来起草，这种状况离现代法治社会的要求还有不小的差距。我们必须明白：一些法律让行政部门来起草，并不等于由行政部门来起决策作用，行政部门只是代为起草而已，真正的决策权必须在立法机关手上;而且，人们如今已经注意到了让行政机关代为起草法律文件的弊端，呼吁由立法机关自身或由社会中介机构来承担法律文件的起草任务;此外，由行政机关制定的行政法规应该逐渐减少，应该尽量用法律代之。

　　再次，在我国的现有领导体制下，行政机关内部的监督权很难对行政决策权起到真正有效的监督作用。

　　行政监督有狭义和广义之分。狭义的行政监督是指行政机关内部上下级之间，以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督。广义的行政监督泛指执政党、国家权利机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。

　　我国的自上而下权力高度集中的领导体制决定了处在同一系统或同一单位内的专门监督机构不可能对自己的直接领导起到有效的监督作用。在人事制度和财政制度高度集中的体制下，这些专门监督机构的人事任免、事业经费等重要权力都掌握在领导层手中，在这种体制下，他们是很难对自己的直接上级领导起到任何有效的监督作用的，正如有人说的，“同级监督同级太软，下级监督上级太难”。因此，在这样的体制下，如果说行政机关中的审计、监察等监督机构还能够对本系统、本部门的下级机关和公务员起到点监督作用的话，那么，他们对行政机关中的决策机关就根本起不到任何有效的制约作用。对行政权能起到真正有效的制约和监督作用的只能是来自执政党、国家权利机关、司法机关和人民群众等行政权力以外的多种社会力量。

　　因此，在我国的现有领导体制下，简单地套用国外的“三权分立”学说，提出行政权“三分”的设想是不科学的，是不可能有任何实质性意义的，因而也是注定得不到真正实现的。

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