【摘要】《政府信息公开条例》存在一系列问题：信息公开范围的界定不合理、不细致、不彻底，公开的方式和程序存在不足，监督和保障手段不到位。为此，在今后立法中，应准确界定政府信息公开的范围，完善公开的方式和程序以及监督和保障的手段和措施

　　【关键词】政府信息;信息公开;范围;程序;知情权.

　　改革开放以来，特别是加入WTO以来，受政府信息公开的国际潮流和国内民主发展的影响，制定政府信息公开制度的呼声日益高涨。2007 年 4月 24日国务院公布《政府信息公开条例》(自2008年5月1日起实施)(以下简称《条例》)，标志着我国政府信息公开制度初步确立。然而，这部行政法规有许多不足之处有待完善。以下是笔者分析和探讨，不当之处，敬请赐正。

　　一、政府信息公开的理论基础

　　“政府信息是指各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织在其管理或提供服务过程中制作、获得或拥有的信息。”[1] 政府信息公开是就是指行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，将其在进行公共管理或提供服务过程中制作、获得或者拥有的信息，主动或依申请向社会公众或特定的利益相关者公开。政府信息公开是政府对人民所承担的义务，是公众获得政府信息权利的体现，它有着深厚的法理基础。

　　(一)人民主权思想——政府信息公开法理依据之一

　　近代西方启蒙思想家们在反封建斗争中提出了社会契约论的思想。依社会契约理论，每个人都被“造物主”赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命、财产、安全和追求幸福等权利。为了保障这些权利，人民相约成立政府。而政府的正当权力，则来自被统治者的同意，如遇有任何一种形式的政府变成损害这些目的时，人民有权来改变它或废除它，以建立新的政府。社会契约论有两个主要观点：一是承认主权是属于全体国民;二是承认政府为代表国民全体行使主权的机关。任何一方团体或者个人，不得行使未经国民赋予的职权。[2]

　　我国是人民民主专政的社会主义国家，虽然不承认社会契约论的国家学说，但同样承认“人民主权”、“人民当家作主”原则。依人民主权理论，政府有义务向民众公开政府信息。理由如下：其一，从权力源泉来看，政府的权力是来自人民同意及授权，政府是在人民的托付与同意之下，为达到保障人民自由权利与促进人民福祉之目的而运作的，而人民要实践主权者的权利，必须获取足够信息才能形成理性的判断。因此只有政府将其拥有的信息充分公开，人民才能据此判断政府的作为是否有违人民之托付;同时，政府的运行是靠税收来支撑的，政府利用民众的税金所采集、掌握的信息本质上属于“公共财产”，其所有权应属于全体人民，而政府仅为暂时的“持有者”。因此，作为“受托人”的政府无疑有义务向作为“委托人”的公众公开信息。其二，从人民的民主自由权的行使来看，依人民主权原则，作为纳税人的公民有广泛参政权和对政府的监督权，如果公民没有获得政府信息的权利，没有充分的信息为基础，就不能有效地参政议政，也不可能对政府的行为进行有效地监督。其三，从政府管理权的行使方式看，政府管理权行使总体上应当是公开的。因为，神秘政治是封建专制政治的特性，本质上是反民主的。

　　(二)知情权理论——政府信息公开法理依据之二

　　知情权，又称了解权。一般认为，知情权有广狭而义，广义的知情权是指公民及居民、法人及其他组织依法所享有的要求对方向本方公开一定的情报的权利和在不违法范围内获得各类信息的自由;狭义的知情权是指公民及居民、法人及其他组织对国家机关掌握的情报知道的自由。[3]在此，知情权是特指狭义的知情权。

　　知情权是公民所享有的一项不可或缺的基本人权，也是公民实现其他权利的必要基础和前提。1948 年日本新闻界在美国占领军指导下进行的新闻周活动中，打出的标语提出“所有的自由从知情权开始!”[4]既然，知情权是人所固有的一项基本权利，那么，这种权利的实现就必须依赖于公共信息拥有者公开公共信息。就权利与权力的关系而言，权利是权力的本源，权力必须以保障权利为目的，以权利为其自身运行的边界。因此，公开所拥有的公共信息对于政府来说，是其应当对公民自觉履行的义务或职责。

　　二、我国《政府信息公开条例》的缺陷

　　改革开放以来，我国在政府信息公开制度的建设方面，进行了多年的探讨和尝试。2007年4月24日《条例》的出台，是我国民主法治建设的一件大事，对构建法治化政府具有重要意义。然而，与国外政府信息公开法相比较，结合我国的国情，笔者发现，《条例》关于政府信息公开的规定，仍有许多缺陷和不足：

　　(一)信息公开的范围的界定不合理、不细致、不彻底。

　　1. 政府信息公开的范围的界定方式不合理

　　对于政府信息公开的范围的界定上，世界各国一般采用“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。根据这一原则，在政府信息公开范围的立法界定方式上，一般都是采取“概括加例外列举”的方式。即先从政府信息定义上来对公开信息的范围进行界定，以概括的方法，使尽可能多的政府信息都列入公开的范围;然后，对应公开的范围不再列举，而对公开的例外(即豁免公开的范围)进行明确的列举，以限制行政机关自由裁量权的行使。如《美国信息自由法》中先概括地规定了公众获取、利用政府信息的权利，之后又规定了九项豁免公开的政府信息。

　　我国《条例》在政府信息公开的范围的立法界定方式上，采取是“概括+公开列举+兜底条款+例外列举”的方式。即：第2条对政府信息进行了概括性的界定;第9条至第12条规定对行政机关主动公开的政府信息范围进行列举;第13条规定除本条例第9至12条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向政府部门主动申请获取相关政府信息，这一兜底条款;同时，第14条第四款又规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，这一例外列举条款。这一立法界定方式是混乱的、不科学的，也违反了“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。原因如下：

　　第一，第13条规定的兜底条款是一个不彻底的、打了折扣的兜底性条款。因为它为申请信息公开预设了两个前提：第一个前提是，在中国境内的外国居民(非中国公民)不可以获得申请公开政府信息的权利。这违背WTO规则所规定的政府透明度原则。根据《世界贸易组织协定》的有关法律文件，信息公开是多边贸易体制的基本要求之一。因此，应根据国民待遇原则，给予在本国定居的外国人依申请获得政府信息的权利。第二前提是，申请公开要根据生产、生活、科研等特殊需要。何谓生产、生活、科研等特殊需要，由谁来确定，以什么标准来确定，如果这些不解决，那么，公众是很难通过主动申请而获取相关政府信息的。同时，若公民是以直接的生产、生活、科研等特殊需要以外的理由申请公开的，是否可以呢?如第10条第四款规定，县级以上各级人民政府及其部门应当重点公开财政预算、决算报告，若公民以纳税人的名义，要求财政预决算细致地公开到某行政单位会计年度内用于公款吃喝、官员接待、超标购车、出国考察的每一项支出情况，要求查明以什么理由公款吃喝，与谁公款吃喝，是否许可呢?如果不被许可，怎样能够保证公民对政府的监督?

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