摘要：综合治理的诉求与实定法上行政执法权的缺失是风景区管理领域的结构性矛盾。国内各风景区多措并举着力推进管理体制改革，但其行政执法主体资格仍未得到行政法律规范的全面确认。为此，泰山和蜀南竹海风景区率先开展了相对集中行政处罚权与行政综合执法改革试点工作，在执法体制、集中行政处罚权的范围、监督配合机制、机构设置、人员编制、执法程序、执法管理等方面亟待行政法的严格规制。

　　关键词： 管理体制，权责关系，治理范式，相对集中行政处罚权

　　据国家建设部最新统计数据显示，我国风景名胜区总面积近11万平方公里，约占国土面积的1.13%。目前，国家级风景名胜区已达187个，省级风景名胜区约480处，基本形成风景名胜区的管理体系。风景名胜区是国土上最精华的部分，高度集中了大量珍贵的自然资源和文化遗产，成为生态文明建设的重要载体。在国务院和建设部的指导下，地方政府加强对各类破坏风景名胜资源和环境的违法违规事件的查处力度，推进综合整治，在改善生态环境、保护风景区资源的真实性与完整性方面发挥了重要的作用。[1]然而，现行行政法律制度尚未对风景区治理做出积极有效的回应，风景区治理面临制度困境，表征为行政执法权的缺失与集中统一管理诉求之间的结构性矛盾，其实质是行政管理和行政执法主体的合法性、合理性问题。[2]行政法应当充分关注各风景区为化解这一矛盾而实施的管理体制改革。[3]

　　一、 风景区管理机构与政府权责关系的初步厘清

　　基于风景区行业管理的特殊性和重要性，国务院于1985年出台了《风景名胜区管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)，以行政法规的形式授予风景区管理机构景区资源保护方面的行政职权，该《暂行条例》第五条规定：“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景区的保护、利用、开发和建设。风景区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景区名胜区的管理工作。”20多年来，各地紧密围绕政府与风景区管理机构权责关系，逐步深入关注风景区领域的行政管理权和行政执法权，多措并举着力推进管理体制改革，旨在缓和综合治理诉求与执法权缺失之间的矛盾。2006年国务院对《暂行条例》进行了全面修订，同年12月1日，《风景名胜区条例》(以下简称《条例》)生效实施。行政立法和与体制构建的互动历程揭示出风景区管理主体多元化特征及其权责关系的复杂性、矛盾性。

　　(一)风景区管理机构与政府及其职能部门的权责关系解读

　　在《暂行条例》颁布实施以前，任何一个风景区的所在地都设有一级政府，负责景区的资源保护和规划建设管理工作，即事实上不存在不接受政府管辖的风景区，因此《暂行条例》第五条规定的瑕疵就在于没有澄清设立管理机构的标准以及管理机构与原管辖政府的权责关系，致使地方政府在贯彻实施《暂行条例》时，对其所辖省级以上风景区都无一例外地设立了风景区管理机构，该管理机构与风景区原管辖政府的行政建制关系发生重大变化，[4]集中表现在上级甚至上上级政府从景区发展的权重出发，对风景区管理机构行政建制进行相应的“拔高”，脱离较低一级政府的管辖。

　　在管理体制改革的初期，风景区管理机构往往无法理顺其与原管辖政府的职权职责关系，很多风景区一直实行着区别于“两块牌子、一套班子”，风景区管理机构与原管辖政府在形式上合二为一的管理体制，主要表现在：(1)风景区管委会主任(管理局局长)一般兼任原管辖政府所属党委书记，在大政府观念的主导下，风景区管理机构的建制权重畸轻于原管辖政府(2)风景区管理机构与原管辖政府的组织人事权、事权、财权划分不明晰。(3)风景区核心景区范围内的行政管理主体和投资经营主体多元化。(4)风景区规划与原管辖政府的城乡规划、集镇规划重合甚至冲突。(5)风景区管理机构设置缺乏合理性，尤其表现在规划建设部门空缺，极少数国家AAAA级风景区居然出现了景区的规划建设的行政执法权由乡镇人民政府的村镇建设管理所全权承担的局面。(6)执法队伍不健全，景区行政执法非常态化，往往表现为风暴式的治理，缺乏长效的管理执法机制。

　　而另一方面，涉及风景区管理的政府“条条”职能部门诸如城管、质检、工商、卫生、环保、交通、公安、水利、农业、林业、旅游，规划，建设，国土等，依据各自的部门立法，对其管辖范围内的事项实施行政执法活动。部门利益法律化和部门立法欠缺科学性导致我国行政法制的统一性、完整性遭到普遍的质疑，风景区管理领域职责交叉、多头执法、重复执法、执法扰民，风景区管理机构与各相关职能部门奉行“有利争着管，无利推开不管，可管可不管坚决不管”的执法潜规则，执法协调配合机制亟待构建，推诿扯皮现层出不穷，风景区执法秩序混乱，严重破坏了法制的统一和政府的执法权威、执法形象。

　　(二)派出机构管理体制——权责关系的初步厘清

　　随着国务院《全面推进依法行政实施纲要》的出台和依法行政理念的深入人心，地方政府理致力于理顺权责关系、规范执法行为，着力破解风景区管理领域执法混乱的难题，这种努力的逻辑前提是如何初步厘清风景区管理机构与有权决定其“三定”方案的上级政府之间权责关系。风景区管理机构的设立，同样要受到《地方政府组织法》和政府组织行政制度的约束，集中表现为“三定”方案的批准程序和基本内容，这也是风景区管理机构与政府权责关系的具体化。风景区管理机构与有权决定其“三定”方案的上级政府之间权责关系的探寻，构成管理体制之争。20多年来，国内的各个风景区对管理体制展开了积极的探索，共形成了以下四种管理体制：(1)政府型：风景区管理机构与政府完全竞合，风景区拥有各种行政管理职能，甚至设立人大、政府。[5](2)派出机构型：风景区管理机构被授予相应的行政管理权。(3)职能部门型：风景区管理机构是政府职能部门。(4)重合型：风景区管理机构与原管辖政府合二为一。 重合型管理体制对风景区的弊端毋庸赘述，地方政府若没有强势的政治和经济优势很难做到管理资源的有效整合和权责关系的充分梳理，此种管理体制不具有普适性，而事实证明重合型管理体制成为擎肘风景区科学发展的首要因素。派出机构型和职能部门型管理体制最大的区别在于前者基于上级政府的授权而在形式上扩张了行政管理权限，强化了管理力度，克服了后者行政职能单一、执法手段疲软的弱点。

　　笔者认为，采纳职能部门和重合型管理体制的风景区管理机构绝大多数在其“三定”方案上都被界定为“派出机构”，但这与集中反映权责关系定位、行政管理权整合程度和行使方式的“管理体制”实非一个概念。位于城市腹地、与园林部门合署办公的风景区管理机构均是以市政府派出机构的身份出现的，能否以此概然推定该风景区采纳派出机构型管理体制?再者，更具复杂性和代表性的远离城市、区域面积广阔、人口众多、渗透各类经济实体、囊括集镇和农村的风景区采纳派出机构管理体制甚为科学合理，这一点没有问题，但若其在“三定”方案中是以市政府的直属机构或事业单位身份出现的，就不是派出机构型管理体制了吗?所以，笔者认为，判断风景区实质上采纳何种管理体制，绝非囿于“三定”方案的文本规定。地方政府对这点把握的比较清楚，源于景区统一管理执法、综合整治的迫切诉求，往往通过“打招呼”、产生《市政府会议纪要》、出台行政规范性文件等方式要求城管、质检、工商、卫生、环保、交通、公安、水利、农业、林业、旅游，规划，建设，国土等职能部门尽量避免到景区“频繁”执法，力争减少职责交叉、重复执法、多头执法、执法扰民的机率，并对涉景区各个部门间的执法配合细节问题予以规定。有的城市人民政府还与风景区管理机构以及各个相关职能部门签订目标管理责任状，此一系列行政措施授予风景区管理机构以最大化的行政管理权限，风景区管理机构代表市政府全面主持风景区的各项工作，向派出机构型管理体制迈出实质性的一步。[6]

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