摘 要：我国公务员现行养老保险制度既不适应市场经济条件下的经济社会发展形势，也不适应整个养老保险制度改革的发展，存在很大问题。本文主要提出了公务员养老保险立法体系和基本内容来确保公务员养老保险可持续发展。

　　关键词：公务员 养老保险 可持续发展 法律保证

　　养老保险既是一项社会经济制度，同时也是一项法律制度，建立健全养老保险法律制度是社会养老保险事业发展的重要目标和基本保证。一方面，养老保险法律制度的健全与否是衡量一个国家社会养老保障体系是否完善的重要标志。作为人权保障的一项重要制度，养老保险制度是国家和社会根据一定的法律法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或者因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种法律制度。[1]另一方面，立法先行是国际社会保障制度发展的一条基本经验。已经建立了比较完善的社会养老保险制度的世界各国，其社会养老保险的基本特征是由国家立法实行强制的社会互济，政府和社会组织依据立法实施养老保险的各个项目。

　　一、我国公务员养老保险存在的问题

　　我国养老保险体系是上个世纪 90 年代建立的，经过十几年发展、改革和完善，形成了目前三元制度(城镇企业职工社会养老保险制度、机关和事业单位工作人员社会养老保险制度、农村社会养老保险制度)并存、发展程度各异的格局。经过十多年的探索，我国养老保障工作取得了很大的成就。但这些成就主要是城镇企业职工养老保险制度改革方面的。随着 1993 年公务员制度的全面推行，我国各地人事部门因地制宜地开展了机关事业单位一体的养老保险制度的改革试点工作。从全国范围来看，一方面，现行公务员养老保险制度仍继续按计划经济时期模式下的传统的单位离退休养老保障制度的有关规定执行;另一方面，我国公务员现行养老保险制度既不适应市场经济条件下的经济社会发展形势，也不适应整个养老保险制度改革的发展。

　　具体而言，我国现行公务员养老保险制度存在的主要问题是：(1)国家单位保障。养老保险费用由国家财政全权负责(改制为企业的除外)，离退休费用已超越部分地方财政承受能力，国家财政包袱越来越重，不利于机关公务员与事业单位和企业之间人员的有序流动，阻碍公务员人事制度改革的进一步深化;(2)社会化程度低。养老保险保障程度与单位待遇高度重合，单位和职工缺乏自我保障意识，养老保险资金没有真正建立社会保险基金制度，社会保障和调剂功能没有得到发挥;(3)替代率高。公务员养老保险待遇与城市其他劳动者养老保险待遇之间的差距较大，影响社会公平，特别是机关事业单位与企业养老保险制度二元并存，已引发各种潜在的社会矛盾。(4)制度法律化程度低。公务员养老保险制度改革政策法规不配套，改革办法不统一，导致各地发展不平衡

　　二 、现有问题造成严重后果——影响可持续发展

　　现行公务员退休养老保障制度，对于稳定公务员队伍，保障公务员离退休人员的生活发挥着重要的作用，相对于企业职工基本养老保险制度而言，具有很大的“制度吸引力”，改革具有一定的阻力。但是，随着比较完善的社会主义市场经济体制的逐步建立和各项改革的逐步深化，这种养老保障模式的深层次问题也必然显现出来。

　　第一，与城镇企业养老保险制度无法衔接。1991 年以来，城镇企业进行了养老保险制度改革并逐步扩大了覆盖范围，建立了职工个人养老保险帐户，而公务员养老保障制度没有同步进行改革，导致两种养老保险制度无法实现衔接。[2]这样一来，从机关单位流动到企业的人员在待遇上出现了总体上的不平衡和某种程度的下降，同时从企业流动到机关单位的人员养老保障形成双重管理问题，阻碍了人才和劳动力在机关和企业之间的正常流动，使人力资源得不到合理配置。特别需要强调的是，人力资源的有序流动和合理配置是社会主义市场经济的内在要求，养老保险制度的无法衔接，必然制约经济体制改革的深化。

　　第二，财务上的不可持续问题突出。随着人口老龄化，退休人员的比例越来越大。加之公务员个人离退休金占原工资的比例较高，退休人员自 85%至 95%不等，而离休人员退休金甚至超过原工资数额，退休金在国家财政拨款比重也越来越大。随着退休人员的逐步增加，财政和一部分单位不堪重负。据统计，机关单位退休费用总额 1990 年为 59.5 亿元，到 2002 年达 1187.6 亿元，增加近 20 倍，年均递增 25%，明显高于工资 18%的增长速度。[3]由于机关单位退休费用负担越来越重，财政和单位已不堪重负，在一些困难地区和单位已发生了拖欠退休金的现象，甚至一些单位养老保险制度改革试点地区甚至也出现了养老金“空帐”问题。

　　三、公务员养老保险可持续发展的法律保证

　　(一)公务员养老保险立法体系

　　机关单位养老保险制度的立法体系，主要涉及两个问题：一是《养老保险法》(或社会保险法)与机关单位管理方面法律法规的关系;二是有没有必要建立单独的公务员养老保险的问题。我们认为，由于现阶段社会保险制度尚不完备，社会保险立法还处于初创时期，要制定综合性的社会保险法或社会养老保险法作为基本法，再在此基础上制定若干部社会养老保险法，显然存在极大困难。但是，综合性的社会养老保险法，对中国公务员养老保险法制建设而言十分重要，有助于克服目前中国养老保险立法层次低，随意性强和过于分散的弊端，应是中国养老保险法制建设必须达到的目标之一。

　　基于上述分析，我们认为，公务员养老保险体系在纵向结构上应由宪法、社会保险基本法、养老保险基本法和公务员养老保险单项法规构成;在横向机构上应包括全部的公务员养老保险法律规范及相关的配套法规。其中，养老保险基本法是核心法律。公务员法要进一步明确公务员养老保险的基本原则，养老保险基本法应具体明确规定公务员养老保险法的具体内容(与企业基本养老保险不同)：保障对象和覆盖范围、基金、待遇、管理和监督、相关的法律责任等。以上只是公务员养老保险立法体系的基本架构，另外，还应制定一系列相关法规与之配套，如养老保险基金管理法等。只有这样，才能构建一个综合的公务员的国家化和社会化相结合的养老保险法制系统。

　　在公务员养老保险立法体系中有一个重要问题，就是关于《养老保险法》的适用范围问题。首先需要明确指出的是，一般而言，养老保险基本法应具体规定以下几个方面的主要内容：养老保险基本法的适用范围;养老保险所含项目;养老保险的对象;养老保险基金管理和运营;养老保险的享受条件、待遇标准和给付方法;养老保险的经办机构和监督机构;养老保险争议的处理程序;法律责任。其中，首要问题是明确规定《养老保险法》(具有养老保险基本法性质)的适用范围。[4]

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