摘要：我国日益严峻的土壤重金属污染威胁到人民的生命健康，现有相关土壤重金属污染防治法律制度需要更具可操作性。GIS技术被广泛应用于土壤重金属污染评价之中，能够揭示出土壤重金属污染的空间分布及其空间变异规律，将点状数据呈现为空间可视化图形。这对于完善我国土壤重金属污染防治制度设计、增强相关制度的可操作性，具有技术上的指导价值。

　　关键词：土壤重金属;污染防治;GIS; 制度设计

　　当今的中国经济发展成就卓著，同时也饱受环境污染的困扰。土壤污染是环境污染的一种重要类型，其有效防治日益受到各界关注。2014年4月17日，环保部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，全国土壤总的点位超标率为16.1%，污染物类型以无机型为主，超标点位数占全部超标点位的82.8%。中国的土壤污染特征是重金属污染较重，有机污染较轻[1]。

　　土壤重金属污染作为土壤污染中较严重的一种类型，其防护与治理更需要法律制度的保障。当前我国法律中尚未有关于土壤重金属污染防治的明确规定，但已提交全国人大常委会审议的《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》为未来土壤污染问题的预防与治理拟定了方向。鉴于土壤重金属污染的分布广泛性和技术属性，利用GIS技术强大的数据分析功能，可以为揭示土壤重金属的空间分布规律，构建完善我国土壤重金属污染防治的法律制度提供参考。

　　一、土壤重金属污染的现实形势与立法现状

　　随着我国工业化和城市化建设的不断推进，“重金属污染”字眼经常充斥在人们的视野中。分析梳理我国土壤重金属污染现实形势和防治立法现状，从制度与实践相结合的角度探讨其制度设计，尤其关注制度的可操作性，是讨论该问题所追求的基本前提。

　　(一)土壤重金属污染的现实形势

　　重金属污染不仅会造成大气和水体污染，更能随大气沉降和雨水淋溶进入土壤之中，土壤作为重金属污染的最终归宿，也是受重金属污染最严重的环境介质[2]。导致土壤环境产生污染的重金属主要有汞(Hg)、镉(Cd)、铅(Pb)、准金属砷(As)等生物毒性显著的元素，也包括有一定毒性的锌(Zn)、铜(Cu)、钴(Co)等常见元素。重金属在土壤中不能为微生物分解，因而会在土壤中不断积累，影响土壤性质，甚至可以转化为毒性更大的烷基化合物，被植物和其他生物吸收、富集，进而通过食物链在人、畜体内蓄积，直接影响植物、动物甚至人类健康[3]。

　　土壤重金属污染是指由于人类活动致使重金属的数值高于土壤背景值或土壤环境质量的标准，导致土壤质量的下降和农业生态环境恶化的现象[4]。土壤重金属污染的危害不容小觑，它不仅会破坏生态环境，造成重大的经济损失，更严重的是会威胁到生命健康。我国受镉、砷、汞、铜、锌等重金属污染的耕地约有1.5 亿亩，每年因重金属污染(如“镉米”、“砷米”等)的粮食1000多万吨，造成的直接经济损失200余亿元[5]。近几年，我国重金属污染事件频发，据环保部统计，自2005年起，截至2014年年底，我国共发生特大重金属污染、中毒事件50多起，引发各类群体性事件近100余起，致使9054人血铅超标，1835人镉超标[6]。我国未来随着工业化、城镇化的加快推进，可以预计，一定时期内重金属等污染物排放仍将保持一定的增长势头，我国土壤重金属污染形势将愈发严峻。若不加以有效遏制、控制和修复，付出的环境与生态代价将更大，损害食品安全和公众健康的问题将更突出。

　　根据我国土壤污染现实状况，开展土壤重金属污染防控和修复，保障生态环境与食物安全，已成为国家重大现实需求。这一方面需要技术上的支持，另一方面更离不开法律的保障。遗憾的是，目前我国在土壤重金属污染方面的法律制度不仅缺乏系统的法律制度而且某些相关规定在落实时缺乏技术支持，基于此，分析目前我国土壤污染立法现状及存在的问题，提出土壤重金属污染立法的完善应该结合相关的技术分析手段才能更具有操作性和实用性是必要的。

　　(二)土壤重金属污染防治立法现状

　　当前在土壤污染防治方面并没有专门性单行法律法规，仅在《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《农业法》、《土地管理法》和《基本农田保护条例》等法律法规中有些零散规定，缺乏系统的、可操作性的具体法律制度[7]。2017年出台的《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》虽然已于2018年1月进入二次审议稿征求意见阶段，但全文仅有17条，规定过于抽象笼统，关于土壤重金属污染防治方面的规定更是付之阙如。

　　其他大气污染、水污染防治等如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》和《固体废弃物污染环境防治法》等法律文件中，也可以散见一些有关重金属污染防治的规定，其中涉及一些可以间接适用于土壤重金属污染防治的法律规定，但也失之零乱分散而缺乏系统性，无法为解决当前日趋严重的重金属污染问题提供法律保障[8]。与此同时也应看到，在某些地方性法规中，针对本地土壤重金属污染问题已做出一些较为明确、具体的条款，例如《浙江省固体废物污染环境防治条例》、《安徽省农业生态环境保护条例》等，可以为未来的土壤重金属污染防治提供经验借鉴。

　　政策是我国当前重金属污染防治中较为常见的制度工具。近几年，因重金属事故频发，国家将重金属污染防治工作提上日程，陆续出台相关政策为土壤重金属污染防治工作保驾护航。2008 年环保部发布的《关于加强土壤污染防治工作的意见》中明确提出在土壤污染防治中应当倡导“预防为主，防治结合”原则，这也遵循了我国环境保护法的基本原则，“意见”中规定了土壤重金属污染的预防分为两个方面，一是对于污染物排放的控制;二是对于污染可能造成的风险进行控制。2011年2月，《重金属污染综合防治“十二五”规划》得到国务院批复，成为第一个获批的“十二五”专项规划，为有效控制重金属污染奠定了坚实基础[8]。国务院2016年5月发布的《土壤污染防治行动计划》(简称“土十条”)总体要求中提出“以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，坚持预防为主、保护优先、风险管控，突出重点区域、行业和污染物……为建设“蓝天常在、青山常在、绿水常在”的美丽中国而奋斗。”“土十条”中明确了土壤污染防治以预防为主、保护优先的要求，土壤重金属污染防治也被写进“土十条”。

　　(三)土壤重金属污染防治的制度现状判断

　　土壤重金属污染的法律散见于其他的法律条文中，虽然在现实中起到一定作用，但是随着土壤重金属污染问题日渐凸显，法律缺陷不断显现。通过对我国土壤重金属污染立法工作进行梳理，发现存在的问题主要有以下几个方面：

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