摘要：《城市建设档案管理规定》(建设部令第61号)及其修正后的规定已实施了近十年，对我国的城建管理工作起到了重大的指导性作用。在新的时代背景下，伴随着我国经济的高速发展和城市公共政策的实施，以及城建领域新技术、新科技的应用，对城市建设档案的管理工作提出了更高的要求;与此同时，制定该规定所依据的法律文件已经发生了变化，为保证有关政策法规的时效性和一致性，亟需对城市建设档案管理规定进行相应的修改和完善，与时俱进。本文即根据我国城市建设档案管理工作的现状，对实施了近10年的《城市建设档案管理规定》进行了若干思考，从实施内容和法规细则的角度提出了一些修改完善的建议，为新时期下我国城市建设档案管理工作的开展提供了有益的探索性研究。

　　关键词：城市建设;档案管理;监督机制

　　前言

　　《城市建设档案管理规定》(建设部令第61号)于1997年12月23日发布，于2001年7月4日修正(《建设部发布关于修改〈城市建设档案管理规定〉的决定》)。修正后的规定运行已近十年，随着我国经济的高速发展和城市公共政策的实施，以及城建领域新技术、新科技的应用，对城市建设档案的管理工作提出了更高的要求;与此同时，制定该规定所依据的法律文件已经发生了变化，为了保证有关政策法规的时效性和一致性，亟需对城市建设档案管理规定进行相应的修改和完善。笔者针对《城市建设档案管理规定》进行了若干思考，从实施内容和法规细则的角度提出了一些修改完善的建议。

　　1.《城市建设档案管理规定》所依据的法律文件的时效性与变动

　　《城市建设档案管理规定》的依据为：《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国城市规划法》、《建设工程质量管理条例》、《科学技术档案工作条例》[1]。随着《城乡规划法》(2008年1月1日起施行)的颁布，《建设档案管理规定》的依据发生了改变，规定的内容应做出相应的调整。

　　《城乡规划法》与《城市规划法》的主要不同，唐凯同志总结到：对比上版《城市规划法》，《城乡规划法》最大的不同是强调城乡统筹，最显著的进展是强化监督职能，最明确的要求是落实政府责任。突出了公共政策属性;强调城乡综合调控;强调促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去;突出了规划制定、实施全过程的公众参与;明确了有关赔偿或补偿责任。

　　依据城乡规划法，《城市建设档案管理规定》应做的相应调整为：一是调整《城市建设档案管理规定》为《城乡建设档案管理规定》，与《城乡规划法》规定的管理范围一致;二是调整第一条制定规定所依据的《中华人民共和国城市规划法》为《中华人民共和国城乡规划法》，依据真实可靠、与时俱进;三是调整第二条中规定适用范围，“城市内(包括城市各类开发区)的城建档案的管理”为“行政辖区内城乡建设档案的管理”。

　　2.城市建设档案管理部门的历史变革

　　《城市建设档案管理规定》第三条“城市的建设行政主管部门应当设置城建档案工作管理机构或者配备城建档案管理人员，负责全市城建档案工作。城市的建设行政主管部门也可以委托城建档案馆负责城建档案工作的日常管理工作。”中提到城市的建设行政主管部门，改革开放前是指“城乡建设委员会”(俗称老建委)，随着改革的进程，多数城市的老建委(尤其是大中城市)已分解为住房与建设管理局、城市管理局、规划局等多个部门，现状设立的城建档案馆其上级主管部门是住房与建设管理局[2]。体制上的不顺造成了一种事实是：城管局的管线资料、规划局的规划编制与审批手续等资料存档交接与借阅使用存在诸多不便，城建档案馆档案管理水平很难提高。要全面提高档案管理水平，就必须克服管理体制瓶颈，规划、建设、城管按规定各自保管档案若干年后，统一移交城市档案馆，有利于城建档案管理的新技术采用，实现管理现代化，并便于市民查阅使用。目前的城建档案馆部分留作建设局内部档案管理机构，部分划归城市档案馆。

　　3.重点管理档案资料内容的扩展和丰富

　　《城市建设档案管理规定》第五条关于档案资料内容分为三类：一是各类城市建设工程档案;二是建设系统各专业管理部门(包括城市规划、勘测、设计、施工、监理、园林、风景名胜、环卫、市政、公用、房地产管理、人防等部门)形成的业务管理和业务技术档案;三是有关城市规划、建设及其管理的方针、政策、法规、计划方面的文件、科学研究成果和城市历史、自然、经济等方面的基础资料。

　　本条款(二)中只提到了管理部门的审批文件成果，忽略了前提和过程。在日益重视公众参与、社会公平和公共政策的今天，各行政部门业务管理和审批工作越来越强调民意调查、公众参与和可行性研究，“维护和增进公共利益被视为政府公共管理正当性的根本依据，也是政府合法性来源的基石”(王勇，李广斌《程序主义视角下的城乡规划公共利益实现初探》)。“公共利益的构建与实现在本质上是一种社会契约的过程，它以肯定私人的意思自治为前提，以承认私权为起点，在法律的框架内依照法定的程序，在各种不同利益博弈的基础上形成的”(杨寅《公共利益的程序主义考量》)。所以从有利于政府推行公共政策和社会公平政策的角度出发，可行性论证、公民意愿调查、公众参与记录等内容应列为必备存档内容[3]。

　　4.项目预验收档案的管理规则思考

　　《城市建设档案管理规定》第八条“列入城建档案馆档案接收范围的工程，建设单位在组织竣工验收前，应当提请城建档案管理机构对工程档案进行预验收。预验收合格后，由城建档案管理机构出具工程档案认可文件。”第九条“建设单位在取得工程档案认可文件后，方可组织工程竣工验收。建设行政主管部门在办理竣工验收备案时，应当查验工程档案认可文件。”

　　制定这两个条款的目的是保证档案内容的完整性，确保档案能顺利归档。但实际操作中若无不制订管理细则或相关配套措施，预验收将形同虚设[4]。并且参加预验收的人员对要验收的档案内容的熟悉程度直接决定了预验收的质量。在我国城市化高速发展阶段，城乡建设可谓遍地开花，预验收的工作量也可谓巨大，具有专业技能的工作人员严重短缺是每个城市城建档案馆都面临的现实问题。

　　5.具有永久保存价值档案的归档问题

　　《城市建设档案管理规定》第十条“建设系统各专业管理部门形成的业务管理和业务技术档案，凡具有永久保存价值的，在本单位保管使用一至五年后，按本规定全部向城建档案馆移交。有长期保存价值的档案，由城建档案馆根据城市建设的需要选择接收。”这里只提到了永久保存价值，并没有明确由哪个部门判定有无永久保存价值，资料价值认定部门或经办人具有随意性特点。建筑乃百年大计，涉及城乡规划和建设的资料档案种类繁多且非常重要，如果没有相应的细则加以限定，势必影响档案管理的覆盖范围。

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