【分　 类】 化工与理学
【关 键 词】 水资源保护   河岸权   非点源污染   公众参与
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正文：
内容摘要：美国水资源保护法在20世纪90年代以来呈现出一系列新发展。传统的河岸权开始转向行政许可；积极稳健地推行水市场改革；采取一系列财政经济手段消除或减少非点源污染；努力提高公众参与和公众意识。这对于完善我国水资源保护的立法和执法提供了有益的经验和启示。
关键词：水资源保护   河岸权   非点源污染   公众参与
20世纪90年代以来，在最近十年间，世界上许多国家纷纷对本国的水资源法进行修改，或是通过制定新法律，加强对水资源开发和利用的管理和保护。由于各国经常会在水资源管理上遇到相同或类似的问题，因而一国在水资源保护方面的经验，经常可被其他国家借鉴。美国近年来在水资源保护的立法和执法方面积累了相当成熟的经验，具有许多值得借鉴的地方。
一、水权的变革：从河岸权到行政许可的过渡
美国关于水权的法律制度继承了英国普通法。通过建设引水工程和水库，各州形成了促进消费性用水的制度。东部采用了河岸权普通法，西部发展了先用原则。[①]依河岸权取得的水权附属于沿岸土地所有者，所有沿岸土地所有人都有权在不妨碍其他水权拥有者的情况下使用邻近水体的水；依先用原则取得水权，占有水的时间越久，并加以有效益的使用，其水权等级就越高。
到十九世纪后期，大多数州都开始主张水资源属于州所有，不能用于出售，除非完全为了公共利益。州在可航水域及其河床的权利是主权性的，而非所有权性的，并且是不可分离的。在1908年Hudson 县水务公司诉McCarter案中，联邦最高法院判决，河岸权并非根深蒂固，划转水资源的私有权不仅要受到低一级的权利限制，而且不能实质性降低公共福利和健康的基础。[②]有学者认为这是法院关于水权的最重要的声明。[③]
进入二十世纪以来，尤其是二十世纪末期，水资源所有权属更是被重新界定与解释。水资源的独特的法律地位决定其不能被界定为一种能够买卖的产品或商品。水资源的所有权也被严格地解释。越来越多的学者开始接受，水不具有完全所有权的权能，它仅是一种用益权，属于公共领域，并应当为公共利益使用，在使用时还要受到一定的限制，如不得浪费、合理性、有益性等。[④]尽管传统的河岸权和先用权仍然有效，但水资源的私有权的根据从未达到赋予使用者涸干湖泊或河流，或者毁灭其中的水生物。使用水资源的权利，无论延续有多长时间，都不应当与更私人的、更完全的所有权混淆。[⑤]
对于美国来说，水资源供应曾经是一个欧洲问题。[⑥]历史上，丰富的雨水足够维持东部地区居民的生产和生活。然而，气候变化，州际之间的用水争端，以及快速增加的人口都在挑战传统水权的法律基础。在现实的挑战下，水资源学者和消费者开始怀疑普通法中水权取得的“河岸方式”的有效性。在批评声中，利益攸关方提出传统的合理使用理论不足以在极度干旱的情况下对水资源进行管理，导致了资源的利用效率低下，偏向大的使用者，不利于投资等。[⑦]为了应对水资源危机的挑战，东部各州开始逐步从普通法中的河岸理论转向行政许可制度，这通常被称为“规制河岸主义”。[⑧]这种制度将水资源视为公共财产，应由政府基于社会政策来决定其使用的合理性。该理论的支持者主张，该体制建立了长期的水资源管理体制，确保河水的最低流量以及河岸栖息地，为水争议的解决提供了清楚的规则，并且创设了自由转让水权的潜在市场。
事实上，如今的河岸权早已突破其最初含义。传统上，河岸权主义的核心思想是：岸内使用是原则，岸外使用是例外。例如，河岸人只有使用自然流量的权利。因此，所有消费性使用，相对于诸如水磨的非消费性使用而言，本质上是不合法的。随着时间的推移，河岸权普通法已变得不那么教条，但仍然是一种以土地为基础的水资源分配法律。有关普通法已被法院判决和立法修改，允许将水用于消费性使用；而且在某些情况下，对其他用水户没有实质性损害时，允许在原流域以外使用。最近，一些州已经正式废除了对跨流域调水的禁止，而代之以在对转让或转移的需要及其环境影响进行严格审查后允许引水的法规。然而，多数州还没有一种适当的正式程序。[⑨]
2004年，美国西弗吉尼亚州颁布《水资源保护法》，规定了取水权制度，试图在取水许可与普通法规定的水权之间做出平衡。该法案共六条，核心内容是对西弗吉尼亚州的消耗性用水、非消耗性用水和地下水用水量进行调查。[⑩]西弗吉尼亚环境保护部的秘书长负责根据调查收集2003年至2005年关于上述用水量的信息。从2003年开始，除从公共或私营水设施购买用水，任何个人每月从州水资源取水超过75万加仑的用水量，都需要就取水提供法律规定的信息。为自给农场和家庭使用取水也要估算。秘书处应当向根据该法第5条创设的共同立法监督委员会提供建议，就水资源匮乏或可能匮乏的区域是否有必要实施水量监管策略提出报告。实际上，该法案是西弗吉尼亚希望通过进一步立法规范取水行为的立法准备工作。该法还指出，“本州的水资源为西弗吉尼亚市民的利益取得是本州的公共政策，这一政策与普通法或其他法律所确认的其他现存权利和救济是一致的，也是为保障这些权利的，同时也为保障该资源在主权下用于公共事业。”[11] 因此，有学者认为，西弗吉尼亚是东部仅有的几个仍然坚持普通法 “河岸方式”赋予水权的州之一。[12]
二、调水的严格管制：以大湖区流域为例
 美国的大湖区（The Great Lakes）是世界上最大的地表水体系，涵盖美国大约90%以上的地表水，其对于大湖区流域两岸的美国各州和加拿大两省的经济和日常生活至关重要。美国和加拿大有3千万人以上依赖于大湖区的水源作为饮用水、休闲游泳与划船、捕鱼以及工业用水。[13]然而，大湖区每年仅有1%的水资源能够得到更新，随着河流水量达到历史最低线，以及缺水地区急切的调水需求，对于该河流的是否应允许、以及以何种方式限制取水的问题异常紧迫。
在历史上，就大湖区水资源的保护先后共有四部重要的法律。其中有三部为国际性文件，另一部为美国的国内法。尽管这些法律是在不同的历史时期制定，但都从水量保护的角度设置了禁止或限制调水（diversions）的规则。

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