内容摘要：“省管县”业已成为我国地方政府体制改革的主流趋势。然而，现有的理论研究大有就事论事和避实就虚之嫌。为了使我国地方行政体制改革不至于重蹈历史的覆辙，从而再次陷入“省管县——地(市)管县——省管县——地(市)管县”的循环怪圈，本文试图对“省管县”体制实施过程中面临的困境与体制障碍，做出客观的预测和辩证的分析，并进而提出改革我国地方政府体制的基本思路。

　　关键词：省管县;市管县;困境;体制障碍

　　实行省管县体制业已成为地方政府体制改革的大势所趋。然而，理论界在论及省管县的必要性和实施路径的时候，往往只针对市管县体制的弊端，而很少谈论省管县在实施过程中可能遇到的问题与障碍，从而就事论事地提出改革现有地方行政体制的设想与对策。严格地说，这不过是一种头痛医头、脚痛医脚的做法。如果不能对省管县体制实施过程中可能面临的困境和体制障碍，做出客观的预测和辩证的分析，那么省管县体制即便实施了，也会重蹈历史的覆辙，从而再次陷入“省管县——地(市)管县——省管县——地(市)管县”的循环怪圈，并在不久的将来，如同市管县体制一样，成为人们讨伐和诟病的对象。

　　一、省管县体制实施中面临的困境

　　此处所指的困境仅指实施过程中操作层面可能遇到的障碍，不包括体制、制度、规范等静态的问题。省管县体制在实施中面临的困境主要是：

　　省级政府的管理幅度过宽、管理难度加大。管理学的理论告诉我们，在一定的组织系统中，管理层次与管理幅度呈反比例关系，即增加管理层次，则管理幅度就会减少，相反，则管理幅度必然增加;只有当管理层次与管理幅度相协调时，组织的管理效能才能充分发挥出来;管理层次与管理幅度的设定，受到一国的国土面积、自然条件、国家结构、经济发展水平、政治文化传统、科技发展水平等因素的影响和制约。多数学者认为，省直接管理的县市数量以40个左右为宜。我国若由省直接管理县、市，将有25个省区超出这一控制幅度，而控制幅度在40以下的只有8个省区。(详见表一)[1]可见，辖市县数超过40的省级单位占到省级政府单位总数的近73%。若除去点状的城市型政区(北京、天津、上海、重庆四个直辖市和香港、澳门两个特别行政区)直接管辖的31个县(含县、自治县、县级市)外，全国1955个县级行政单位(不含城市辖区)由27个省和自治区管辖(不包括台湾)，平均每个省、区管辖的县数超过72个，再加上全国还有283个地级市，平均每个省、区的管辖幅度接近83个，甚至有8个省区直接管辖的市县数量在100——180个之间。此外，我国的国土面积有960多万平方公里，地域辽阔，且自然条件相当复杂，尤其是西部省区，地广人稀，交通通讯条件很差，等等。这些都给省级政府直接管理县(市)级政区带来很大的困难。

　　表一 我国省级政府直辖的市县数目比较 辖市

　　县数 100—180 90—99 80—89 70—79 60—69 50—59 40—49 40以下 省区

　　数目 8 3 4 4 3 2 1 8 注：1、此表不含台湾省;2、“省区”含省、自治区和直辖市

　　县级政府权力的监督难度加大。县域经济和社会的发展，客观上要求县级政府拥有与其能力相匹配的事权和财权。同时，省直管县后，省级政府因管理幅度增大，也不得不向县级政府放权，让县级政府自主管理那些省级政府管不了也管不好的社会事务，从而减轻省级政府管理上的负担。因此，“扩权强县”成为当前地方政府体制改革的主流。从目前试行省管县改革的省份来看，放权是改革的主基调，多数县(市)在改革中都获得了原地级市才拥有的财权和公共事务的管理权。向县级政府放权，用以提高县域发展的的自主权和活力，本身是一件好事。然而权力是一把“双刃剑”，使用得当，可以提高管理的效率，促进地方经济和社会的发展;使用不当或滥用权力，则必将给地方的发展带来严重的后果。正如阿克顿所言：“绝对的权力导致绝对的腐败”。[2]我国政治生活中的腐败现象，莫不由自由裁量权过大和缺乏有效的监督与约束机制所致。在省管县的实践中，省级政府由于直接管理的县(市)过多，受到管理能力和监督成本等限制，常常是把权力一放了之，任由县级政府去行使;与此同时，在县级政权系统内部，人大对政府尚缺乏有效的监督制度和手段，其它各种形式的监督也流于形式，从而使得对县(市)政府权力行使的监督和约束常常处于一种“真空”的状态。这样，很容易滋生地方官员的权力滥用和腐败行为。

　　城乡间公共物品供给进一步失衡。市场经济体制配置资源的重要不足和缺陷，就是不能自动地向社会提供公共产品、公共服务，不能防止两极分化和促进社会公平。因此，市场经济条件下，政府的主要职责就是向社会提供公共产品、公共服务和维护社会公平。在实行省管县之前，地级市政府在资金调度方面有较大的空间，可以从中观的角度承担区域性公共事务的管理与公共物品的供应。实行省管县后，地级市对原所辖县(市)承担公共物品供给的职能自然丧失。在这种情况下，涉及跨县(市)的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、农田水利建设等职能就要由省级政府来承担，省级政府因自身财力和管理能力的限制，加之县级政府财力本来就捉襟见肘，因此公共物品的支出责任难以落实到位，容易造成公共物品供应的“真空”。[3]这就很可能使城乡之间在公共物品供给方面本来就存在的非均衡状态进一步失衡，城乡差距进一步拉大，中央十七届三中全会所提出的“统筹城乡经济社会发展”和建立“城乡经济社会发展一体化体制机制”，以及国家“十一五规划”提出的“逐步推进基本公共服务均等化”等目标将趋于落空。

　　区域协调的问题凸现。长期以来，用行政区取代经济区成为地方行政区划改革的政策思路。市管县体制就是在这一指导思想下建立起来的。以往城乡分治的管理体制，人为地割断了城乡差别和城乡矛盾。实行市管县体制，能够加强城乡互补交流，城市为农村发展提供技术、资金，农村为城市发展提供原料，实现市域范围内经济社会的协调发展，从而在某种程度上使行政区划和经济区域协调起来。然而，市场经济是以分工为基础的要素经济，分散的不同区域的政府因能力、资源等的有限性决定了区域间合作的必要性。市管县体制虽然在一定程度上协调了市域内市与县、县与县之间的关系，却在更大的市与市、市与其他省域的市县的空间范围上造成资源配置的区隔和不经济，同样存在区域间产业结构趋同、基础设施重复建设和资源严重浪费等现象。实施省直管县，在很大程度上也是基于克服市管县上述弊端的需要。但是，单纯地依靠省级政府的力量也是难以实现不同县(市)以及市与县之间的合作和相互关系的协调的。因为，一方面省级政府的管理幅度过大，相对于平均80多个县级政府的财政需求来说，其财力也是相当有限的，在涉及广泛的社会公共事务的管理方面，其管理能力常显不足。况且，省级政府也不应该通过过多的行政干预来达到协调不同区域间经济和社会发展的目标。正如学者何显明所指出的，“在政府职能和政府运作方式还很不规范，地方政府还在对地方经济社会发展进行强有力的行政干预的前提下，全面推行‘省管县’体制并不一定能有效地解决市管县体制的弊端。其结果很可能只是市与市之间的行政壁垒演变为县与县之间的行政壁垒。”[4]

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