[摘 要] 为弥补代议制政府的缺陷，美国一些州在19、20世纪之交开始了直接立法改革的努力。在进步主义运动促进下，此项改革迅速展开，22个州先后采纳了创制权或复决权。然而，在20世纪头20年的高潮过后，改革便陷入了停滞状态。直到60年代后，新一轮的改革才又兴起。不过，这轮改革成效不大，新采纳创制权或复决权的州为数不多。目前，已采纳的州中直接立法的使用更加频繁，但尚未采纳的州中改革仍步履维艰。这种状况的出现是美国人对民治政府的渴望和直接立法实施过程中暴露出的问题共同作用的结果。

　　[关键词]美国 直接民主制 创制权 复决权

　　直接立法是直接民主制的主要表现形式，它包括创制权和复决权两个方面。[①]曾盛行于西方古典时代的直接民主制在近代兴起的民主化浪潮中却没能重现风采。除瑞士外，其他国家大都抛开直接民主制，争相采用代议制。建国之初，美国各州也与联邦政府一样采用代议制，但到19世纪后期，在州内的立法活动中采用直接民主制的呼声越来越高。经过一段时间的酝酿之后，直接立法改革在许多州中相继展开。然而，经过20世纪头20年的高潮之后，这项似乎应受到普遍欢迎的改革却陷入了徘徊不前的状态。在随后近一个世纪的时间中，虽然一些州的直接立法活动还在延续，但新采纳这种制度的州的数量却没有再明显地增加。

　　美国州内的直接立法改革产生了丰富的经验和教训，其屈折发展历程为人们更全面地认识直接民主制提供了很好的素材。美国学者对此已给予积极的关注，[②]但国内的研究还很薄弱。[③]本文拟通过论述其发展历程，对直接立法改革为什么能在美国州内兴起却又未能一帆风顺地发展下去的原因进行初步的探索。

　　一、直接立法改革在美国州内的兴起与发展

　　美国各州之所以会在19世纪末期兴起直接立法运动，主要是基于以下四个原因：

　　一是美国人对“民治政府”的不懈追求。“民有、民治、民享的政府”是美国人所津津乐道的目标，而在这三者之中，“民治”又是最重要的。“民治”是“民有、民享”的基础，只有在一个民治政府下，“民有”和“民享”才有保障。正如原芝加哥大学哲学教授T.V. 史密斯所说：“民治政府代表民主进程的最高峰，而民享政府只是它的最低水平”。[1]自建国以来，美国人民一直在为实现“民治”政府的目标而努力。最初，他们争取选举权，希望能通过选举自己代理人的方式参与政府的治理。当白人男子的普选权在十九世纪中叶基本实现后，他们又开始争取参与州宪法的制定，要求新宪法颁布前必须先得到选民的批准。到十九世纪末，这个目标也基本达到，除特拉华外所有各州的宪法修订都要经选民表决。[2]然后，他们便不再满足于通过代理人治理国家的模式，开始寻求更直接的参与。

　　二是垄断组织对州议会的控制所引起的强烈不满。内战之后，垄断组织控制州议会的问题越来越突出。当时，铁路公司曾把持了许多州的立法机构，致使该时期成为美国议会史上的“铁路时代”。[3]到20世纪初，这种趋势有增无减，许多州的议会都已掌握在垄断集团手中。代表铁路公司和企业界利益的院外活动集团通过贿赂议员、收买州议会中的政党核心小组等方式成为“合法机构后面操纵一切的真正起作用的政府”。[4]既然州议会议员已经成了各种公司利益的奴仆，不再是民意的代表，人民自然希望能够绕过他们，直接掌握立法权。反垄断与直接立法之间的关系在1900年召开的全国反托拉斯会议上得到了很好的体现。除了要求制定严厉的反托拉斯法和停止向公司及托拉斯授予特权外，争取公民的创制权和复决权也成为这次会议的主要内容。会议最后的决议指出：“鉴于托拉斯的政治力量存在于他们在立法机构中的经常的代表和对立法机构的控制，我们建议采纳直接立法体制，使政府重新成为它本应该成为的、托马斯·杰斐逊和亚伯拉罕·林肯所设想的民有、民治、民享的政府。”[1]

　　三是进步主义改革运动的推动。在十九、二十世纪之交爆发于美国的进步主义运动中，改革者除了促成以宪法修正案的方式规定国会参议员直选外，在州一级也进行了许多社会、经济和政治体制改革。在“还政于民”的口号下，各州相继采取了秘密投票、直接预选和赋予妇女选举权等改革措施。这些改革虽然取得了一定的成效，但并没有从根本上解决问题，不能排除代议制政府受利益集团控制而违背人民意愿的危险。因此，许多进步派人士认为，要彻底消除代议制政府的弊端，就必须求助于“最后的手段”，即赋予人民以“创制权”和“复决权”。[4]在这种思想影响下，争取人民的创制权和复决权遂成为进步主义运动的重要组成部分，并在进步运动的大环境下得以顺利进行。

　　四是瑞士直接民主制的示范作用。瑞士在1848年即采纳了复决权，1891年又将创制权写进宪法。十九世纪后期到瑞士游历的一些美国人对瑞士的直接民主制产生了很深的印象。他们把这种体制介绍到美国，给立法体制的改革者们提供了更明确的斗争目标。这些人的宣传鼓动使直接民主制的观念在1890-1900年间普及全美。

　　总之，到十九世纪后期，美国许多州中已经形成了产生直接民主制的肥沃土壤，创制权与复决权的种子从瑞士引进后便得以迅速地生根发芽。1898年11月，南达科他州将施行创制权与复决权的宪法修正案交付全民表决并获得通过，南达科他因此成为美国历史上第一个在全州范围采用创制权和复决权的州。有了南达科他的榜样之后，直接立法改革的步伐明显加快。在1918年之前，又有18个州相继采纳了创制权和复决权，他们分别是犹他、俄勒冈、蒙大拿、内华达、俄克拉何马、密苏里、缅因、密歇根、阿肯色、加利福尼亚、亚利桑那、华盛顿、爱达荷、科罗拉多、内布拉斯加、俄亥俄、北达科他和马萨诸塞。[5]另外，肯塔基、马里兰和新墨西哥三州只采纳了复决权;[④]密西西比州议会虽然在1914年通过了采纳直接立法的宪法修正案，并于1917年最终确认得到了选民批准，然而，该修正案还没来得及实施便于1922年被该州最高法院取消了。

　　在1898-1918年的高潮过后，美国州政府的直接立法改革却一下陷入了停滞状态。各州早年成立的“直接立法联盟”全都解散了，鼓动创制权与复决权的文章的数量也陡然下降，在随后半个世纪的时间中也没有哪个州再加入到直接立法的行列中来。直到20世纪60年代后期，随着新一轮民主化浪潮在美国的兴起，直接立法改革才又重新受到关注。率先打破沉寂的是怀俄明，它于1968年采纳了创制权和复决权(阿拉斯加在1959年加入联邦之前直接民主制就已是其宪法的一部分)。随后，伊利诺伊和佛罗里达分别于1970年和1972年接受了创制权，密西西比也于1992年恢复了70年前被州最高法院推翻的创制权。不过，从总体上看，这轮改革运动的力度和广度都不算大，新采纳创制权和复决权的州不多。除了上述几州外，别的尚未采纳直接立法的州要么没有反应，要么没能改革成功。

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