当代中国的户籍制度是以1958年的《户籍登记条例》为核心，严格控制公民自由迁徙，并与劳动就业、教育、社会保障、退伍安置等制度紧密联系起来的管理制度。

　　随着改革开放和社会主义市场经济的确立，当代中国户籍制度已经不能适应社会发展的需要。当代中国户籍制度控制人口自由迁徙和确认公民世袭身份的本质并没有改变，存在着严重的违宪性。当代中国户籍制度依然与劳动、教育等多种社会福利待遇存在着不合理的“附加”。目前我国政府推行的以小城镇化为价值导向的集权式的户籍制度改革和大城市分权式的户籍制度改革都陷入了困境。

　　深化当代中国户籍制度改革首先应当确立实现公民迁徙自由和平等的目标，取消附加在户籍制度之上的各种社会福利，恢复户籍制度作为统计人口信息的原有功能。其次，关于户籍制度改革的模式应该是以社会稳定为取向，逐步推进，避免激进的改革方式。最后，树立宪法和法律的权威，以《户籍法》为核心，建立和完善户籍制度的法规体系，最终实现城乡统一的户籍制度的法治化。

　　关键词：户籍制度 迁徙自由 平等 改革

　　户籍制度是政府职能部门对所辖人户的出生、死亡、迁徙、婚姻等基本状况进行登记并进行相关管理的一项国家行政管理职能。它在证明公民身份、提供人口资料和维护社会秩序等方面发挥着重要作用。户籍制度有广狭义之分。狭义的户籍制度是指以户籍登记、户籍统计、户籍档案、户籍证件等为内容，以反映人口基本信息为核心的一系列法律制度。广义的户籍制度除了包含狭义户籍制度的应有之意外，还包括与户籍制度相关的一系列社会管理制度。在我国当前所提到的户籍制度，一般情况下就是指广义的户籍制度。本文所研究的就是广义的户籍制度。

　　文章所要探讨的“当代中国户籍制度”，是指中华人民共和国成立之后逐步形成和发展的一套以户为单位、以人为对象的户口管理制度。它是新中国成立以后，为适应计划经济体制而逐步建立起来的，主要由户口登记制度、户口迁移制度和居民身份证制度组成。

　　一、当代中国户籍制度的确立与演变

　　在探讨当代中国户籍制度改革研究之前，我们有必要首先考察一下它是在什么样的一种背景下被建立起来的。

　　1. 当代中国户籍制度的建立阶段(1949-1958)

　　新中国成立后建立的户籍制度一开始就被赋予了维护社会治安的功能。1950年公安部制订的《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》就是为了加强对反革命分子或可疑分子的监视和控制。1956年的第一次全国户口工作会议也明确户口管理的三项基本任务之一就是“发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争。”

　　这一时期，国家实施重工业优先发展的战略，严格控制农村人口向城市转移。1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》是我国第一个户籍管理法规。该条例正式确立了户口迁移的审批制度和凭证落户制度。至此，城乡分割的当代中国户籍制度正式确立，并且首次以法规的形式严格控制农村人口迁往城镇。

　　2.“二元”特征的中国户籍制度的强化阶段(1958—1978)

　　当代中国户籍制度是新中国建立初期，国家在消费品严重短缺的情况下，所实行的与计划经济体制紧密联系的一种制度安排。从1958年到1978年的近20年间，国家通过发布一系列的法律法规和其他规范性法律文件，对1958年确立的严格限制人口自由迁移的二元户籍制度进一步完善和强化。当代中国户籍制度也越来越脱离其本身的统计人口信息的基本功能。户籍成为界定人们身份，分配权利、利益和义务的重要依据。同时它也更加强化了“城里人”和”乡下人”，以及城市户口的等级意识和城市户口的价值意识。

　　3. 当代中国户籍制度的改革阶段(1978—至今)

　　当代中国户籍制度是基于新中国特殊社会背景下，进行秩序重建而形成的一种制度。它在当时发挥了非常重要的作用。但是，随着户籍制度全面渗透到教育、就业、住房、生活资料和生产资料的供给、劳动安置、退伍安置等社会生活的各个领域，使得户籍功能开始向利益分配功能异化。随着改革开放的开始，二元户籍制度的弊端日益暴露，改革当代户籍制度的呼声越来越高。

　　正是在这一背景下，国家开始改革户籍制度，特别是小城镇户籍逐步放开。我国在户籍制度改革探索和实践的过程中，取得了一定的进展。其中最主要的是确立和强化了身份证制度。1985年颁布了《中华人民共和国居民身份证条例》。2003年通过了《中华人民共和国居民身份证法》。身份证制度使我国的户籍管理由原来单一的以户为单位的静态管理，实现了一人一证、人户结合的动态管理。

　　二、当前我国户籍制度改革中存在的主要问题

　　虽然我国户籍制度改革取得了一些进展，但二元的户籍制度结构依然没有发生本质改变。在当前的户籍制度改革中还存在一些问题。

　　1.当代中国户籍制度存在着一定的违宪性

　　当代中国户籍制度从建立之初就具有明显的违宪性。其违宪性主要表现在它侵犯了宪法赋予公民的两大最基本权利——自由权和平等权。

　　它侵犯了公民的迁徙自由权。虽然《共同纲领》和1954年宪法一直赋予了公民居住和迁徙的自由，但是我国的户籍制度却严格控制人口的自由迁徙。虽然1975年宪法删除了“公民有居住和迁徙的自由”，但是，我国宪法中一直规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”。居住和迁徙自由是人身自由权的延伸，因此我国公民一直享有宪法上赋予的居住和迁徙的自由权。

　　它侵犯了公民的职业自由权和劳动平等权。为追求本市人口的低失业率，各城市政府严格限制农村人口从事城市的职业，城市职业只留给城市中的本市人。这使得一类国民(农村农业人口或外地人)，其中主要是农村的农业人口丧失了选择职业的自由。同时它也侵犯了公民的劳动平等权。

　　它侵犯了公民的受教育平等权。在义务教育阶段之后，城乡就学机会的差距越来越大。“例如1999年，初中升普通高中的比率，城市是55.4%，县镇和农村是18.6%，相差36.8个百分点。……2002年，这两者间的差距扩大到46个百分点。这意味着，高中发展的瓶颈问题在农村更加严重，而高等学校扩召带来的机会主要由城市人群所分享”。

　　它侵犯了公民的平等选举权。按照我国选举法的规定，选举全国人大代表的选举权，农民是市民的八分之一和四分之一。流动人口无法在其居住的城市行使其选举权。同时，由于回户籍所在地参加选举面临时间和金钱的成本支出，因此，使得他们不得不选择放弃选举权。这种制度安排，在很大程度上，就是对他们在宪法上所享有的选举权的限制和剥夺

　　2.当代中国户籍制度的“附加值”依然存在

　　现行户籍制度的一个突出问题是多种社会福利待遇的不合理附加。计划经济时代形成的以户籍为依据，城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理工作，给户籍管理附加了过多的不合理社会管理功能，也使户籍登记失去了本来面目，从而严重制约了户籍制度改革的进程。我国当前的户籍是一种资源享有权的确认，最突出的是在就业和教育方面。同时，在住房如廉租房和经济适用房上，依然只适用于本市人口。

　　城镇户籍是一种紧缺资源，尤其是大城市户籍，因此大城市的户籍价值远高于中小城市。在传统的户籍管理制度下，城镇户口比农业户口“值钱”，大城市户口比小城市户口“值钱”，这是一个基本状况。而之所以“值钱”， 主要在于它背后的“附加值”，即不同的户口含有的截然不同的福利待遇。

　　3.当代中国户籍制度改革模式存在的问题

　　当前我国户籍制度改革的两种主要模式：小城镇化的改革模式和各地方政府实施的各自为政的户籍制度改革模式。

　　小城镇化曾经被很多人认为是适应中国国情的一种选择，但是现在越来越多的人认识到，小城镇化的改革模式无论是对我国的城市化，还是对户籍制度改革，都不是一种彻底解决问题的最优模式。因为小城镇的聚集效应低，所以它被完全放开后并没有掀起农村人口向小城镇迁移的高潮。农民也是一个有理性的人，放弃农业户口进入小城对他的生活改善和提高并没有任何益处，反倒让他丧失了土地的保障。如果他想就近打工以实现收入的增长，完全可以选择“进厂而不离乡”的方式。在取消农村税费并且进行农业补贴的今天，更不可能依靠这一改革模式，实现户籍制度改革的设计者当初所预想的——使小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的主要载体。小城镇的户籍制度改革模式在今天看来，无疑是失败的。因此，这种改革模式只能是一种补充。

　　在中央统一实行的小城镇户籍改革模式的同时，各地方政府都实施了诸如投资入户，高科技高职称人才入户，买房入户，奖励入户等多种措施。这些都没有触动户籍制度的本质，更无法实现在全国的统一自由迁徙，而且也不符合我国单一制的社会主义国家的机制要求。因此，要想实现户籍制度的自由平等的价值取向，必须实行全国统一的户籍制度改革。

　　三、深化户籍制度改革的政策建议

　　随着近30年的改革开放，虽然我国的户籍制度也在不断地改革和完善，但是其严格控制公民居住和迁徙自由，划分公民身份地位及福利待遇的本质依然没有任何改变。我国“目前农村剩余劳动力仍有1.5—1.7亿人，大规模的劳动力流动将持续存在。按人口城镇化水平年均增长1个百分点测算，今后20年将有3亿农村人口陆续转化为城镇人口” 。因此，我国在未来应该加快和深化户籍制度改革的步伐，以适应未来经济发展、人口战略发展、法治化以及构建和谐社会的需要。对于未来户籍制度的改革，笔者有以下一些建议。 转变观念，明确户籍制度改革的目标 由于受传统人治思想的影响，我国的户籍制度在建立之初就具有“管”人色彩的社会治安管理职能。党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的奋斗目标。构建和谐社会的核心是“以人为本”，因此，我国户籍制度改革要转变“管”人的观念，确立“服务”人的“以人为本”的新观念。

　　我国的户籍制度改革要以人本观念为指导，取消户籍制度上的社会治安管理职能，使户籍制度恢复其人口信息统计功能。公安部门基于其传统的户籍制度上的治安管理职能，天然排斥城市的外来流动人口。这与我们所坚持的无罪推定、公民法律地位平等的法治观念和人本观念是相违背的，这种歧视必然不利于和谐社会的构建。由民政部门负责当前的户籍登记和管理，从职能部门上去除了原来“管人”和“控人”的强烈色彩。据统计，“各国民事登记工作由内务部门主管的占40.3%，司法部门主管的占33.7%，卫生部门分管的占10.8%，其它由统计、税务、计划部门分管的占15.1%，其中也包括个别自成体系，直属国家的独立机构” 。

　　世界各国，尤其是市场经济体制国家的户籍制度，无不确保公民居住和迁徙的自由及身份地位上的平等。由于我国当前户籍制度的核心是严格控制人口的自由迁移，因此，我国当前的户籍制度改革就必须抓住这一核心问题。我国户籍制度改革的最终目标就是实现公民的自由迁徙和身份平等。通过深化户籍制度改革，最终我们要形成一套适应社会主义市场经济体制的城乡统一的户籍制度。

　　2. 立足国情，逐步推进户籍制度改革

　　未来户籍制度改革的总体思路，应该由中央统一主导，统一政策标准，统一户籍信息管理，统一迁徙自由和平等。当前各省市自行进行的户籍制度改革，往往相互冲突，且前后政策反复，甚至朝令夕改，缺乏法律化和制度化。这不仅影响政府的形象，而且也影响社会的稳定和发展。由于“洼地效应”，与社会福利相连的统一户籍制度不可能由地方政府单兵突进。2004年郑州市在全国实行的的开放户籍制度改革，实施不到一年被迫叫停就是最好的证明。同时不同省市的户籍制度改革往往带有很大程度地方保护主义，不利于城乡和地区间的统一，另外也会导致一些地区借户籍改革之名而行非法征收征用农村集体土地之实。各地户籍改革各行其是，缺少统一的规范，导致了户籍管理混乱。

　　我国户籍制度改革思路应以社会稳定为主导价值取向，户籍制度改革要采取渐进的改革方式，城市在过渡期可以设置公平性的门槛，但严禁以先天身份做城市门槛。过渡期结束后可以完全取消门槛设置。在今天计算机技术已经完全普及的情况下，可以在城市有无住房作为移民进入城市的门槛。住房可以是买的也可以是租住的，面积可以按照具体的人均标准10到15平方米计算。

　　3.确立城乡统一的户籍登记制度

　　确立城乡统一的户籍登记才能统计出真实的人口信息，这样才能准确的统计经济社会发展的各项指标，才能为正确制定未来国民经济的政策目标提供准确的人口信息。我国各城市在计算人均国内生产总值(GDP)时，都不把本地的流动人口纳入到当地经济体系内。因此，地方的人均GDP实际上都被放大了。正是因为这一原因，北京市、上海市和深圳市等部分大城市，开始以常住人口取代过去的户籍人口作为人均GDP的统计依据。以北京市为例，2007年北京地区生产总值为9006亿元，若按照北京市户籍人口1233万计算，人均GDP为7.3万元。若按常住人口1633万计算，人均GDP仅为5.4万元。所以，未来改革户籍制度，必须要确立城乡统一的户籍登记制度，以实现户籍制度作为人口统计的职能，为国民经济决策提供准确的人口统计数据。

　　目前全国已有相当多的省市区相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，建立了城乡统一的户口登记制度。但是，城乡统一的居民户口很多都是“换汤”不“换药”。城乡统一的户籍登记制度本质是为了实现城乡居民在社会福利及各种社会权利上的统一，这才是户籍改革的重点和难点问题。在这一方面，深圳市近期的户籍制度改革给我们做出了有益的探索。

　　4.取消户籍“附加值”，恢复户籍制度本原功能

　　发达市场经济国家的户籍制度普遍具有以下特征：户籍制度的内容只包括出生、死亡、婚姻和迁移等基本事项，公民的户口身份统一并平等，户籍管理多由民政部门负责，户籍制度完全贯彻自由和平等，不具有控制人口自由迁徙、分配社会资源和治安管理等其他功能，其唯一的目的和功能是统计人口信息。

　　要想恢复以人口统计为核心的户籍制度的本原功能，最关键的是剥离附加在户口上的各种特权与功能。这是户籍制度改革走出困境的根本出路。要想剥离户籍上的“附加值”，就应该改变以往依据户籍分配社会福利，而以纳税人纳税为依据来分配社会福利。因为公共产品是靠纳税人的纳税形成的，而诸如教育资源等公共产品的分配不可能实现绝对的平等，纳税与福利相联的制度，可以形成纳税人间相对的公平和社会秩序。

　　5.加强户籍制度的法治化

　　法治最首要的要求是树立宪法和法律至上的观念。其根本就是树立宪法在国家政治生活的最高权威。我国目前基于户籍划分而形成的公民在身份、教育、就业、社会保障等诸多方面的不平等，严重违反了我国宪法中规定的公民权利的平等和自由。仲大军在批评中国的户籍制度时说，现在的问题“不是落实政策的问题，而是落实宪法的问题了” 。这一评论确实点到了当今中国户籍制度改革问题的要害。因此，我们首要的是重新树立宪法的权威。

　　我们应该严格按照法律公平正义的精神认真梳理我们的法律和制度，尤其与宪法规定和基本精神相违背的法律法规和政策尽快的完全废弃，以实现我们设定的社会目标——法治化社会和国家。如果我们无视法律制度或政治体制对任何一个人平等权利的肆意剥夺，那么谁又能保障我们自己不是下一个受害者呢? “任何旨在为歧视某一部分居民而制定的法律、政策，到头来会让所有人遭受损害” 。

　　加强户籍制度的法治化，必须取消现在实行的暂住证制度。当代中国户籍制度人为地把公民固定在户口所在地，在户口所在地以外工作和生活必须办理暂住证才能在自己的国家合法“暂住”。甚至于更糟糕和可笑的是在自己所买的房子中长期合法“暂住”。这显然严重违背了法治关于公平正义的基本要求。

　　为了加强户籍制度的法治化，目前我国应该尽快制定出一部有中国特色的户籍法。我国一直沿用的仍是五十年前计划经济时代制定的《户口登记条例》。该条例的一些内容与现实情况不相适应，而且随着我国宪法和刑法的修改，其中的一些法律术语早已废止。这种状况显然严重损害了法律的权威。

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