摘　要：农民政治权益是农民权益的重要组成部分。本文拟从强化保障农民政治权益的法治意识、完善保障农民政治权益的法律法规、健全表达农民政治权益的组织形式、拓宽农民政治参与的渠道途径、完善实施村民自治的制度体系、打牢支撑农民政治权益的经济基础和培育维护农民政治权益的政治文化等方面，对保障我国农民政治权益的法治路径进行探析。

　　关键词：农民政治权益;存在问题;法治路径

　　从理论和现行法律上讲，农民应享有与其他公民平等的政治权利。但是在现实生活中，作为弱势群体的农民所实际享有的政治权利，与其他社会群体和阶层相比，却存在着明显的差异，影响和制约了农民政治权益的发展。在一些地方，不仅农民的经济权益、文化权益和社会权益时常受到不法侵害，而且其政治权益也严重缺失。我们应从维护社会公平正义、构建社会主义和谐社会、实现国家长治久安的战略高度，采取有效措施，切实保障农民的政治权益，不断发展农民的政治权益。

　　一、强化保障农民政治权益的法治意识

　　新中国成立以来，我国先后颁布实施了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国选举法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农业法》等法律法规，为维护和实现广大农民群众的政治权益提供了重要的法律制度保障，同时也使广大农民群众运用法律武器维护和实现其政治权益的法治意识明显增强。但是，从整个中国社会层面上说，缺失保障农民政治权益的法治意识，同时，农民自身也对自己的政治权益采取一种冷漠的态度这方面也存在一些缺憾和不足：由于受小农经济下封建文化的影响, 加之农民文化水平普遍较低、自身素质不高、居住分散、社会关联度差、信息来源与交流不多、对法律知识了解很少,致使农民缺乏参与、自主意识，崇官、拜官、怕官意识相当严重。所谓政治权益冷漠症，是指“主体在有选择权的条件下,对政治生活缺乏责任心和兴趣,缺乏参与政治活动的动力的一种心理状态”。[1]当前我国农民的政治权益冷漠症，主要表现为有一部分农民漠视自己的政治权益,认为反正自己的政治权益不是自己能够自主地支配的，况且这些权益又不能当饭吃，自己也已经习惯于被他人支配了，因而对自己的政治权益如何实现，怎样维护，持一种漠不关心和无所谓的态度。宪法明确规定,我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。农民是我国人民民主专政的国家政权最重要的基础,也是中国共产党在农村的依靠力量。但是，对如何切实保障农民的政治权益，有关法律和政策没有做出具体规定，仍停留在一般的要求和号召方面。因此，要进一步提高依法保障农民政治权益的意识，进而把农民的政治地位用法律法规和政策固定、具体化，并落实到农民政治权益保护实践。

　　二、完善保障农民政治权益的法律法规

　　实践证明，健全的法律法规是保障农民政治权益的有力支撑。尽管近年来，我国先后出台了一系列关于保障农民权益的法律法规，但农民政治权益的法治保障仍显得乏力。一是法律法规本身存在某些缺陷。如，我国法律法规对农民选举权和被选举权所作的一些规定还存在一定的缺陷，似有对农民进行社会身份歧视的嫌疑。我国1953年《选举法》对农村与城市每一代表所代表的人口作了不同的规定，即自治州、县为4:1，省、自治区为5:1，全国为8:1，这个比例一直延续到1995年。1995年的《选举法》虽然把各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人口统一改为4: 1，但在规定农村代表所代表的人口数时，却多于市区每一代表所代表的人口数。另外，从历届全国人大代表的构成看，第一届全国人大有农民代表63人，占5.14%;第二届67人，占5.46%;第三届209人，占6.87%;第四届662人，占22.9%;第五届720人，占20.59%;第六届348人，占11.7%;第七届与工人代表之和占23%;第八届280人,占9.4%;第九届240人，占8%。[2]并且历次全国人大会议中真正属于农民身份的代表不足5%。可见，农民享有的政治权利与其占全国人口总数80%左右的比例规模极不匹配。二是法律法规的缺位。如，农民的居住和迁徙自由问题。1954年宪法第九十条第二款明确规定公民有“居住和迁徙的自由”。 1958年的《户口登记条例》,严格限制农民向城镇自由迁徙和居住。1975年宪法将居住和迁徙自由权从宪法条文中取消，1978年和1982年宪法也没有予以恢复,现行宪法的四次修改都没有涉及到这一权利。联合国大会1948年12月10日通过的《世界人权宣言》和1966年12月16日通过的《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，规定了居住和迁徙自由权的内容。1997年10月27日，中国政府代表在纽约联合国总部签署了《经济、社会、文化权利国际公约》，2001年2月28日第九届全国人大常委会第20次会议批准通过该公约，2001年6月27日该公约在我国生效;1998年10月5日中国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》，全国人大常委会尚未批准该公约。三是法律法规的歧视城市是政治、经济与文化中心,而广大农村则处于政治的边缘地带。因此，一是适时修改宪法和相关法律。要完善农民权利法治，增加农民法定权利种类，制定专门的农民政治权益保护法，增加农民参政、议政、监督的机会和权利。二是消除对农民的各种制度歧视。改变国家决策权力在工农城乡之间配置不公的状况，还农民以国民待遇，消除对农民的各种制度歧视，提高农民在政治上的话语权。三是发挥农民代表的作用。要在各级人民代表大会中增加农民代表名额,以实现农民群众行使政治权利和当家作主的愿望。同时，要解决县、乡(镇)农民代表中代表素质不高、代表意识不强的问题,不断提高农民代表履行职责的能力和水平。

　　三、健全表达农民政治权益的组织形式

　　20世纪90年代以来，农民逐渐演变为改革成本的主要承担者和利益的最大受损阶层，没有制度化的利益表达组织无疑是其重要原因。1851年马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》一文中指出，小农人数众多，他们的生活条件相同，但是彼此间并没有发生多种多样的关系。他们的生产方式不是使他们相互交往，而是使他们互相隔离。……好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样。[3]亨廷顿认为，组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是政治自由的前提。[4]印度国家农业经济政策中心国家研究员哈克教授指出:在农民组织缺位的情况下,政府没有压力去解决农民面临的问题,并且政府实施的各种社会福利计划也无法真正到达农村社会。[5]在民主革命时期,中国共产党十分擅于组织农会来动员农民参加革命。建国初期,农会与工会一样仍然发挥着独特的功能。1950年7月,政务院通过并公布了《农民协会组织通则》，在特殊的历史条件下,农民协会成了事实上的政权组织。在计划经济体制下，农民被组织到人民公社进行集体劳动，农民协会名存实亡。我国现有2000多个全国性社团中，各个社会群体、各个阶层都有自己的组织，工人有中华全国总工会，商人有工商联，学生有学联，青年有青联,妇女有妇联，律师有“律师协会”，消费者有“消协”，残疾人有“残联”，还有众多的工商产业协会，而人口最庞大的农民却没有一个服务于全国农民整体权益的全国性组织，中国农民权益的保障在组织上缺乏有效的支撑和保证。

　　《世界人权宣言》第二十条规定“人人有权享有和平集会和结社的自由”。《公民权利和政治权利国际公约》第二十二条规定“人人有权享受与他人结社的自由”。我国现行《宪法》也规定了公民结社自由权。但目前我国法规对农民组织的设立条件过高。《社会团体登记管理条例》对农民专业协会实行登记管理，要求农民专业协会被视为群众团体，有最低会员人数50人，资产5万元及活动范围的要求。在由于农村村民分散居住的特点，使许多农民专业协会不可能设立，服务农民的社会组织太少。如，目前我国农民合作组织的数量已超过15万个，农民专业协会约占65%,专业合作社约占35%。但参加合作组织的农户仅有2363万户，占全国总农户数的9.8%。农民的组织化程度较低,是当前侵害农民权益事件不断发生的一个重要原因。[6]在美国，有各种农业利益集团——农业合作社25000个，参加农业合作社的农民有440万人，约占农业人口的90%。日本的农业利益集团——全日农协联盟，拥有800万成员，成员数量超过日本任何一个利益集团。他们的这种组织都对政府决策具有相当影响力。[7]因此，要从国家和谐稳定的高度，在法律允许的范围内，允许建立权利和义务明确的农民协会等农民组织，可让农民组织代表农民参加政治决策，在政府和农民之间发挥“桥梁”和“纽带”作用，维护农民的合法权益;可让农民通过参加农民组织的实践，学会如何管理公共事务和维护自身利益;可让农民学会在利益博弈中进行磋商、调解或谈判，增加矛盾解决的可能性，使解决方式更趋理性化和法制化，为社会矛盾提供一个缓和冲突的机制与渠道。

　　四、拓宽农民政治参与的渠道途径

　　现代社会的发展表明，一个社会群体要充分维护和保护自身的合法权益，必须进行政治参与，在政治参与中通过与其他利益群体博弈、向政府施加压力乃至沟通、协商、谈判，从而达到各个群体都能认可、自己群体利益最大化的目的。农民群体同样如此。但制约农民政治参与的因素很多，如，现阶段农民政治参与行为受非制度因素影响非常明显。如宗派、宗族、选民个人好恶、乡村习俗等等。甚至包括贿赂选举人、动用家族力量,进行人身攻击、写匿名信诬告等等,这些直接阻碍把农民政治参与纳入制度化、规范化轨道。[8]我国宪法和法律赋予农民的政治权益要得到较好实现，就应当为其提供一条畅通的政治参与和政治表达的渠道。但就目前情况而言，农民政治权益表达渠道不够畅通，渠道过窄。因此，要把拓宽农民权益表达渠道作为实现农民政治权益的重要内容来抓。一是完善人民代表大会制度。全国人民代表大会是我国的最高权力机关，占人口80%的农民所选出的代表，在全国人民代表大会代表中所占的比重还不到9%，对事关自己切身利益的重大问题的决策所起的作用非常有限。总体上说，农民基本上被排斥在国家重大决策权之外。因此，要在各级人大代表中应适当考虑不同农民阶层代表的比例，增强农民在国家政治机构中的话语权，让人大代表真正反映农民的要求和愿望。同时，发挥人大代表作用，设立“人大代表热线”、“人大代表信箱”或开设“人大代表网坛”，规范人大代表的监督职能，完善人大代表对选民负责制，明确规定人大代表享有的权力和应尽的义务，并积极推广人大代表联系户制度。二是完善乡村党政领导体制。如，安徽省岳西县实行乡村领导体制和方式重大改革。岳西县根据“精简、效能、小政府、大服务”的原则，实行乡村领导体制和方式重大改革，乡村组织切实改变过去那种压指标、分任务，管得过多、统得过死的领导方式，把主要精力用在制定政策、发展规划、提供服务和搞好协调上。该县提倡乡镇党政正职一人兼，党政副职交叉任职;坚持和完善“两推一选”村党组织和“组合制竞选”村委会的民主选举办法，提倡村党组织书记和村委会主任一人兼，村“两委”成员交叉任职。合理核定村干部职数，重新确定村干部补贴，完善村干部养老保险金制度和优秀村干部奖励制度。完善乡村党政领导体制的目的，就是让乡村党的组织真正对农村起到组织、思想和政治领导，以保证农民群众的政治权益不因为党的领导而不能充分体现。三是改革信访制度。要建立规范的信访督查制度，真正发挥信访的“前哨、第一道防线”的关键作用，努力把群众的利益表达解决在萌芽、处理在基层，防患于未然。对所有来信来访做到件件有接待、事事有解决，将群众反映的利益表达及时反映到相关部门，并对问题的解决进行跟踪督查，限期解决，对于群众不合理的要求或虽然有理但一时无法解决的，要耐心细致地做到思想工作，杜绝久拖不决。2009年4月13日新华网报道，中国要建设全国信访信息系统，设立国家投诉受理办公室，建立健全人民建议征集制度，为人民群众表达诉求、反映问题、提出意见建议提供便利;坚持党政领导干部阅批群众来信、定期接待群众来访制度，完善党政领导干部和党代会代表、人大代表、政协委员联系信访群众制度，切实维护人民群众的合法权益，进一步拓宽和畅通信访渠道。四是发挥新闻媒体的作用。我国农村基础设施相对落后,新闻媒体单位的建设无法跟城市相比，这使得农村通过媒体进行表达的途径受限。要加大对新闻媒体部门的投资，充分利用先进的科技和新闻手段，进一步强化舆论监督，尤其要把国家工作人员全部纳入到群众监督视野，保证人民群众对干部的选举、任免拥有最终决定权，为实现农民权益提供良好的组织保障。

　　五、完善实施村民自治的制度体系

　　法国著名社会学家托克维尔指出:“用什么办法能使人们养成权利观念,并使这种办法能为人们所牢记。结果发现,这只有让所有的人都和平地行使一定的权利。[9]村民自治是广大农民实现当家作主，表达和维护自己利益的一条基本渠道和途径。村民自治制度被一些学者称之为中国乡村的“草根民主”。[10]1987年全国人大常委会第23次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施后，村民自治随之在全国广泛推行，并进入制度化运作时期。全国22个省、市、自治区的人大常委会已经制定了有关村委会建设的基本法规，其中山东、福建、海南、云南、河南等省制定了贯彻村委会组织法实施办法和选举办法。截止2007年底，全国农村已建立起62万多个村民委员会，其中的绝大多数已经制定了比较规范的村规民约和村民自治章程。[11] 村民自治及民主选举的实施不仅给千百万农民不同程度的民主权力，也正在改变着农村社会政治环境及权力结构，也改造着农民及农村干部自身。村民自治及民主选举作为一种新的政治元素及制度变量，已经催生和引发了一系列积极的社会政治变迁，对乡村及整个国家的政治民主化产生越来越大的积极影响。但同时，村民自治也出现一些问题，尤其在民主选举方面。2005年4月，广州增城市麻车村竟曝出了“两个候选人持续10天宴请全村9 000多村民,花费上百万元”的惊闻,一时间被称为“百万宴请”。[12]而且，农村贿选现象从总体上看又呈不断加剧之势，起初主要在一些党支部松散的村庄和派性强、宗族矛盾突出、村民整体素质比较低的村庄出现,后来逐渐向全国农村蔓延。《人民日报》2005年5月以《230万元巨款买村官》为题，披露了山西河津老窑头村村官“贿选”一事。该村村委会选举后，当选者向村民兑现选前承诺，共计223.62万元，其中村委会主任王玉峰给每个村民1800元，两位副主任给每户1000元。由于目前的村民自治大多只限于村民选举,相关的监督制度并没有真正执行,没有切实保障农民的权益,使村民自治在很大程度上流于形式,以至出现“选举疲倦”。“四个民主、一套车”(即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督)，而现在只有“民主选举”一个轮子在跑! [13]因此，一是加强对《村民委员会组织法》实施情况的监督检查，加快推进基层民主政治建设，积极推行“村务公开、村民自治”，真正落实民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的村民自治制度。二是健全村民委员会选举制度，完善村民大会、村民代表大会、村民委员会和村务管理等制度，建立和健全村民自治权保障和救济制度，使村民能够通过制度化的渠道有序参与本村政务。三是完善民主监督制度。要完善以民主选举、民主议事、民主决策以及财务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。尤其要抓好村务公开制度，因为它是实现民主监督的中心环节，是实行村民自治的关键。四是加大乡镇政府的改革。要逐步缩小基层政府机构，缩小和限制与此相应的行政权力，改变农村基层权限划分中行政权力过大、农民权利过小的状况，并为自治制度逐步向乡镇扩展打好基础。

　　六、打牢支撑农民政治权益的经济基础

　　马克思指出:“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。”[14]当前农民的政治参与的工具性特征，使追求自身的经济利益和其他利益的最大化是农民进行政治参与的最终目标与归宿。农民政治权益丧失的根本原因是经济上的弱势地位，是生存权和发展权得不到保障而引发的政治权益得不到保障。在社会主义市场经济条件下，农村的政治资源会自动向财富集中。“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值性。”[15]农民每天忙于为生计奔波，政治对农民来说是一种奢侈品。农民许多政治权利的丧失完全是因其贫困所造成的，经济上的贫困导致农民政治话语权的丧失。“严重贫困的群众根本无法获知参加公共事务的足够信息,对公共事务进行有效的讨论,进行有效的组织,并接触他们的代表。”[16]北欧的国际NGO“民主与选举协进研究所，在2000年举办了一个研究讨论会，专门探讨贫穷与民主的关系，与会的专家研究过南亚、非洲、南美和前苏联国家等地区的案例后指出，对于开发中国家而言，“没有民主的经济增长将导致更大的不平等”。因此，发展农村经济是保护农民政治权益的根本措施。农村商品经济的发展可以使农民摆脱对群体的依赖关系,从中衍生出主动、独立和平等的政治主体,并且为农村民主法制化、制度化的产生和发展提供最重要最稳定的依据。大力发展农村商品经济,才能为农村民主制度和民主权利的实行塑造新的经济基础,为农民民主权利的实现创造主客观条件。只有具备了一定的物质基础,农民才有经济基础和空闲时间去进行政治参与,从而实现真正意义上的村民自治;才有可能普及和发展电视、传真、电脑等现代化的设备,从而提升广大农民对政治信息的接受,提高政治参与的有效性;才能更好地享受受教育的权利,从而提高自身的文化素质,提高参政质量。为此，一是采取多种措施，让农民逐步富裕起来。政府要给予农村发展、农业增收和农民富裕大力帮助和扶持，包括各级政府的财政转移支付和优惠政策以及各种社会公共资源的倾斜，积极提供购销信息，建立贷款信用制度，进行农业集约化、产业化改造。二是加大投入，大力发展农村文化教育等社会事业。列宁所说，“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字，不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚语，传闻偏见，而没有政治。”[17]要完善农村基本的义务教育制度，加大人力资本的投资，提高农民的科学文化素质。三是更新农民观念，鼓励农民走出去。采取鼓励和支持措施，让农民走出农村，开阔眼界，转变观念。只有生活和经济状况改善了，自身素质提高了，思想意识现代化了，才能从根本上改变社会地位与政治地位低下的处境，才能掌握到各种政治资源，进而争取到各项权益。四是加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。要扩大公共财政覆盖农村的范围 ，不断增加对农业和农村的投入，不断普及和发展电视、传真、电脑等现代化的设备，改善广大农村的生产生活条件和整体面貌，提升广大农民对政治信息的接受，使农民有更多的机会和空间接触和参与政治。

　　七、培育维护农民政治权益的政治文化

　　政治文化，“是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。”[18]农民的政治文化就是农民在历史和现实的经济、政治和社会活动过程中形成的，是历史传承和现实生活在农民精神世界里的反映。改革开放以来，我国农民群众的政治文化水平显著提高。特别是村民自治的实践，农民正逐步掌握政治生活的程序、规则和必要的技巧，由此提高了村民的民主实践能力，使农民群众的民主意识明显增强，农民群众更加注重自己权利的实现，更加重视运用法律手段维护自己的合法权益。但是必须承认，农民群众的政治文化水平与我国农村基层民主政治建设还不完全适应。如，近年来我国农民的非制度化参与时有发生，常见的主要有行贿、报复政府官员、村级干部，甚至暴力攻击，围攻政府机关等。我国农民参与政治的次数、频度依然很低，有强烈的政治参与意识并经常性地参与政治的农民人数很少，并且大都以维护正当的经济利益为主要目标，没有把政治参与或民主本身当作一种目标自觉地确立并加以追求。可以说农民参与政治还仅仅是一种手段性参与。这就表明我国农民的政治参与意识、民主意识尚欠发达，农民的政治文化不成熟。因此，提升农民群众的政治文化水平已成为我国基层民主政治建设必须重视的一个重要环节。一是优化农村经济政治环境。广大农村现代化水平依然很低，社会结构变化不够深刻，基层民主制度运作仍存在一些制约因素，农民群众的组织性还不强。必须优化农村经济政治环境，大力发展社会主义市场经济，逐步完善基层民主制度，促使农民群众养成自觉的政治意识，切实提高政治文化水平。二是强化农民的政治文化教育。当前我国农民的政治文化心理明显缺乏主体意识和独立意识,“权威崇拜”、“清官思想”和“息事宁人”等落后的政治意识和思想仍根深蒂固。对农民进行政治文化教育的内容，要以社会主义、爱国主义、集体主义思想和价值观念为基本内容，以民族性、科学性、民主性、大众性为基本特征，通过各种宣传媒介强化教育，引导农民摒除落后的思想观念,以破除农民政治参与存在的文化心理障碍,并逐步形成新的政治文化观念，把农民群众的思想意识引导到社会主义政治文化的价值取向上来。三是完善农民参与民主生活的机制。农民长期缺乏民主政治生活的锻炼,使他们不能十分清楚地认识到自身的政治权利,不善于按照制度化的程序参与政治生活,不善于使用民主政治的武器表达自己的利益。传统文化中消极意识的长期熏陶,使他们中不少人有意远离政治或用极端手段维护自身权利,缺乏正确的民主政治生活眼光。要完善农民参与民主生活的有效途径，培养他们的制度化意识和程序化意识，激发农民对政治生活的积极性，提升农民政治参与制度化的精神支撑。

　　[1] 刘明君：《关于比较政治学领域中的政治冷漠主义》[J]，《理论与现代化》1998年第2期。 [2] 周其明：《农民平等权的法律保障问题》[J]，《法商研究》 2002年第2期。 [3] 马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集(第1卷)》[C]，北京:人民出版社1995年版，第677页。 [4] [美]塞缪尔·亨廷顿等：《难以抉择—发展中国家的政治参与》[M]，北京:华夏出版社1989年版，第174页。。 [5] 王建成、宋华：《给农民国民待遇》[J]，《决策咨询》2003年第10期。 [6] 王欣：《新农村建设中的农民权益保护问题》，《攀　登》(双月刊)2007年第4期。 [7] 李新芝：《维护农民政治权益的对策探讨》，《农村经济》 2004年 9期。 [8] 张庆侠、苏国安：《试论村民自治与我国农村民主化进程》[J]，《河北师范大学学报(哲学社会科学版)》,2001年第2期。 [9] 托克维尔：《论美国的民主(上卷)》[M]，北京:商务印书馆1988年版，第272页。 [10] 徐勇：《草根民主的崛起：价值与限度》，《中国社会科学季刊》(香港)2000年夏季号。 [11] 白钢：《中国村民自治建设评议》[J]，《中国社会科学》1998年第3期。 [12] 记者：《两个候选人持续10天争相宴请全村9 000多村民,为此专门雇请20多辆中巴车迎送村民,花费上百万元》[N]，《新快报》2005年4月27日。 [13] 《南方农村报》，《访谈徐勇教授之(二):村改居不能搞运动》，2005年4月19日。 [14]《马克思恩格斯选集(第3卷)》 [M]，北京:人民出版社，1995年版，第305页。 [15] [美]塞缪尔·亨廷顿等：《难以抉择—发展中国家的政治参与》[M]，北京:华夏出版社1989年版，第174页。 [16] [美]科恩、聂崇信等译：《论民主》[M]，北京:商务印书馆,1988年版，第111页。 [17] 《列宁全集》第 42卷 [M]，北京:人民出版社1987年版，第200页。 [18] 徐增阳：《流动与农民传统政治文化的嬗变》，《政治学研究》2006年第2期。