[摘要] 本文通过陕西洛川县和泾阳县的16个乡镇16个行政村共219个农户借贷行为的问卷调查，发现陕西典型农业区域的农户借贷需求强烈，借贷资金更多地投资于资金量较大的家庭消费项目、投资回报率较高的农业产业化项目;农户所需的借贷资金供给主要来自民间借贷，农业发展银行等政策性金融机构、农业银行等商业性金融机构、农村信用社等合作金融机构不能满足农户的借贷资金需求。针对农户资金借贷需求和供给状况、其中的问题及成因，文章认为应构筑复合共生型的涉农融资金融体系，采取中央与地方分权的二元金融管理体制，为加大对农业和农村经济建设的投融资力度提供体制保障;实行正规金融与民间金融互补共存的金融体系，为涉农企业和广大农户提供多渠道金融支持。

　　[关键词] 典型农业区域;资金借贷;农户;对策建议

　　一、文献综述

　　近年来，理论界对农户借贷问题的研究主要从三方面展开，即农户借贷行为模式、影响农户借贷行为的环境因素、农村金融体制改革与政策调整优化方面。

　　其中关于农户借贷行为模式及农村金融环境方面的研究，史清华(2002)、曹力群(2000)、温铁军(2001)等学者在对借贷发生频率、借贷规模、借贷资金来源、借贷资金运用结构等方面，给予了充分的研究,研究表明: 农户贷款中大额借款占有相当的比例，而且随着农村经济的发展，农户借贷资金中用于生产性投资的倾向明显增强[2]、[3];商业银行、农村信用社等正规金融机构提供的贷款，在农户借贷款总额中只占到20%-25%，农村金融体制改革滞后、农村金融环境转变缓慢、农村金融政策效率低[4];

　　关于影响农户借贷行为的环境因素，理论界主要从农户自身状况、农村金融市场、农村金融监管、农村金融政策以及借贷利息率、贷款期限、借贷环节的抵押和担保等方面，展开较为深入的研究。史清华(2002)、唐仁健(2004)等学者的研究表明：商业银行、信用社贷款只占到32.70%，私人借款却占到65.97%，其他借款占到1.24%[6];在现行农村金融市场上，多数农户从商业银行、农业发展银行、农村信用社等正规金融机构得到贷款的难度较大。

　　在如何改进农村金融体制与政策调整优化方面，曹力群(2000)、马九杰(2006)、马俊、马双强( 2007)等学者认为：由于农民的土地、住房等不动产和果树等经营项目都难以变现，民间借贷不规范和缺乏必要的监管。而农村信用社和其他金融机构的适度竞争可以打破农村金融的垄断格局，并改进农户融资环境。

　　上述研究在相当程度上准确地揭示了当前中国农村金融市场环境，农户借贷需求与供给状况，以及农村金融服务业的发展水平与运行环境。但已有文献对西部地区，特别是陕西典型农业区域农村金融环境、政策环境以及农户的借贷行为的研究较少，不仅针对性不强，而且不够深入，因而难以准确反映典型农业区域农户借贷行为特征、信用供求状况和金融市场环境。

　　本调研通过对陕西关中平原、渭北高原两县共219农户(其中泾阳县102个农户，分布在泾干镇、云阳镇、永乐镇、崇文乡、桥底镇、白王镇、龙泉乡8个乡镇的8个行政村;洛川县117个苹果种植农户，分布在石头镇、秦关镇、旧县镇、黄章乡、朱牛乡、凤栖乡、杨舒乡、老庙镇8个乡镇的8个行政村)借贷行为的问卷调查和入户访问，以及乾县“公司+农户”产业化组织模式中的农户融资状况的实地考察，试图揭示陕西典型农业区域的农户借贷行为，农户借贷和融资环境，农户借贷的供给与需求规律，以及农村金融政策评价及走向。

　　二、典型农业区域农户借贷现状分析

　　1.农户资金借贷非常普遍，而且呈逐年增加的趋势

　　2008年，本调研组在调查和入户访谈的219个样本农户中，共有161个农户发生借款，即73.5%的样本农户发生资金借贷行为，没有发生借款的农户仅为58户，只占到样本农户的26.5%。调查结果中特别值得关注的是，2005年以来，农户资金借贷变动呈现出三种明显的趋势：一是农户借贷行为发生率[①]呈逐年上升趋势。两县样本农户的借贷行为发生率由2005年的31.0%上升到2008年的73.5%，四年间上升了42.5个百分点，表明近年来农户贷款需求趋于强烈;二是农户资金借贷总规模呈逐年增长的趋势。在219个样本农户中，2008年发生借贷行为的161个农户的资金借贷总规模达到412.06万元。据不完全估计，2008年样本农户平均借贷资金规模是2005年的2.79倍。三是农户借贷次数呈逐年增加的趋势，即发生借贷行为的161个样本农户户均每年借贷次数达到2.99次，四年内提高了约45.86% (表.1)。

　　表.1 2008年泾阳县、洛川县样本农户借贷情况分析 指 标 泾阳县 洛川县 两县合计 农户借贷行为发生率(%) 68.20 77.78 73.50 农户借贷总金额(万元) 150.36 261.70 412.06 农户借贷笔数(笔) 218 264 482 发生借贷行为农户户均借贷笔数(笔/户) 3.11 2.90 2.99 每笔借贷平均金额(元/笔) 6,897.20 9,912.88 8,548.96 2.民间借贷是满足典型农业区域农户借贷资金需求的主要渠道

　　对2008年度问卷调查和入户访谈结果显示，泾阳县和洛川县被调查的219个样本农户共发生482笔借款，借款资金总额412.06万元。根据农户借款渠道分析，商业银行和政策性银行在农户融投资中的供给保障能力很弱，农户总计发生的482笔借款中，有31笔来自商业银行和政策性银行，占到农户贷款笔数的6.43%，其中只有7笔来自中国农业银行等商业银行，仅仅占到农户贷款笔数的1.39%;农村信用社是农户重要的融资渠道，共有93笔借款来自农村信用社，但也只占到农户贷款笔数的19.27%;民间借贷是农户融资的主渠道，累计有358笔借款来自民间借贷，占到农户贷款笔数的74.27%(表.1)。

　　根据农户借入资金的结构分析，民间借贷依然是农户融资的主要来源，2008年度累计为样本农户提供贷款309.13万元，占到农户借入资金总额的75.02%;农村信用社信贷是农户融资的重要来源，2008年度累计为样本农户提供贷款72.19万元，占到农户借入资金总额的17.52%;商业银行和政策性银行信贷在农户融资来源中的比重最小，2008年度累计为样本农户提供贷款30.74万元，占到农户借入资金总额的7.46%。其中，同期内农业银行等商业银行累计为农户提供贷款11.74万元，占到农户借入资金总额的2.85% (表.2)。

　　表.2 2008年样本农户借款渠道及借入资金结构比较分析 借入资金渠道 借入资金额(万元) 借入资金结构(%) 中国农业银行等商业银行 11.47 2.85 农业发展银行 19.27 4.61 农村信用社 72.19 17.52 民间借贷 309.13 75.02 合 计 412.08 100.00 3.满足家庭消费需要是农户借贷的重要动机，家庭消费借款主要投资于住宅建设等资金需要量较大的项目

　　根据样本农户借款资金的运用结构分析，满足家庭消费需要是陕西典型农业区域农户融资的动机之一。2008年度，被调查的样本农户中共有238笔借款投资于家庭消费领域，占到农户借款总笔数的49.38%;累计有169.15万元借款投资于家庭消费领域，占到农户借款总额的41.05%。从调研的情况看，农户家庭消费性借贷资金主要来源于民间借贷。

　　农户为满足住宅建设、医疗、婚丧嫁娶和子女上学这四方面需要而累计借款151.15万元，占到其家庭消费贷款的89.36%;发生借款169笔，占到其家庭消费贷款笔数的71.01%;(表3)。

　　表.3 2008年样本农户家庭消费借贷资金投向与结构 资金投向 消费借贷笔数

　　(笔) 消费借贷笔数

　　比例(%) 消费借贷资金量

　　(万元) 消费借贷资金结构(%) 平均消费借款

　　金额(元/笔) 住宅建设 45 18.91 55.11 32.58 12,246.67 医 疗 51 21.42 29.73 16.45 5,829.41 婚丧嫁娶 32 13.45 37.74 22.31 11,793.75 子女上学 41 17.23 28.57 16.89 6,968.29 社交往来 28 11.76 2.45 1.45 875.00 日常生活 6 2.52 1.03 0.61 1,716.67 其 他 35 14.71 14.52 9.71 4,148.57 合 计 238 100.00 169.15 100.00 2,341.27 5.生产性借款主要投资于农村非农产业，农业投资主要是特色种植和养殖等高效农业产业项目

　　2008年度，被调查的样本农户中共有244笔借款用于生产性投资，占到农户借款总笔数的50.62%;累计有242.91万元借款投资于农业生产和农村非农产业领域，占到农户借款总额的58.95%(表.4)。

　　在生产性投资方面，农户借款明显地倾向于投资农村非农产业领域以及水果、蔬菜、畜产品加工等农业相关产业领域。2008年，被调查的样本农户中共有119笔借款投资于非农产业项目和农业相关产业项目，占到农户借款总笔数的24.69%，占到农户生产性借款笔数的48.77%;累计有150.17万元借款投资于农村非农产业领域和农业相关产业领域，占到农户借款总额的36.44%，占到农户生产性投资额的62.82%(表.4)。共有125笔借款投资于农业，占到农户借款总笔数的25.93%，占到农户生产性投资笔数的51.23%;累计有92.74万元借款投资于农业领域，占到农户借款总额22.51%，占到农户生产性投资额的38.18%。在农业投资方面，农户生产性借贷资金绝大部分投向水果(包括老果园改造、新果园建设、先进果园管理技术手段应用以及生产要素采购等)、干果、设施蔬菜、花卉等特色种植业，以及肉牛、奶牛、生猪等高效养殖业，这些农业投资项目的共同特点是投资回报比较高。样本农户中共有72笔借款投资于高效农业项目，占到农户农业生产性借款笔数的57.60%，共有53笔借款投资于传统农业项目，占到农户农业生产性借款笔数的42.40%;累计68.30万元借款投资于高效农业领域，占到农户农业生产性借款额73.65%，累计24.44万元借款投资于传统农业领域，占到农户农业生产性借款额26.35%(表.4)。

　　表.4 2008年样本农户生产性借贷资金投向与结构 农户生产性贷款

　　投资领域 农户生产性投资 农户生产性投资 投资性借款笔数(笔) 投资性借款结构(%) 投资性借款额(万元) 投资性借款结构(%) 农村非农产业及农业相关

　　产业项目 119 48.77 150.17 61.82 农业产业项目 125 51.23 92.74 38.18 其中：高效农业产业项目 72 57.60 68.30 73.65 传统农业产业项目 53 42.40 24.44 26.35 农户生产性投资合计 244 100.00 242.91 100.00 三、农户借贷需求和供给中的主要限制因素分析

　　根据问卷调查结果分析，陕西典型农业区域农户的投资需求和借款欲望相当强烈。2008年，本调研组调查的219个农户中共有161户，

　　表.5 2008和2010年度219样本农户借款预期分析 农户预期借款需求及投资领域 存在借款预期的农户(户) 存在借款预期农户比例(%) 存在借款预期：生产性投资即借款预期、消费性投资及借款预期、

　　生产性和消费性投资及借款预期需求及投资 193 88.31 存在投资性借款预期 176 80.41 其中：非农产业及农业相关产业投资需求及借款预期 135 61.67 高效农业项目投资需求及借款预期 128 58.35 传统农业项目投资需求及借款预期 29 13.57 存在消费性借款预期 93 42.23 即 73.5%的样本农户发生资金借贷行为。发生借贷行为农户的借款频率比较高。219个样本农户，其中 193个农户(即其中88.31%的样本农户)存在借款预期;176个农户(即其中80.41%的样本农户)存在生产性借款预期;93个农户(即其中42.23%的样本农户)存在消费性借款预期(表.5)。这表明陕西典型农业区域农户的生产性资金需求、消费性资金需求以及借款欲望也相当强烈。但从总体上看，现有的农村金融体系及其金融市场环境还不能有效保障农户经济的发展，也难以满足农户的融资欲望和投资需求。

　　1.农户作为信贷需求主体在融资竞争中处于劣势地位

　　由于农业改造滞后、农户经济分化与重组缓慢，陕西典型农业区域的农户信贷仍然是一种在传统农业条件下依托于小农经济的农户信贷。在农村金融市场上，这种农户作为信贷需求主体在参与融资竞争过程中具有其先天的致命弱点。具体表现为五个方面：一是农户信贷需求主体数量庞大，依托小农经济，经营规模及信贷需求规模小，空间上高度分散;二是现行农业产业化及组织化水平低的条件下，农业生产的季节性强、经营周期长，自然灾害频繁;三是农村科技推广、运输及物流、信息发现及披露、市场体系等基础设施建设滞后，农村公共服务体系的保障水平和服务效率低，水果、畜产品生产及运销成本高，投资回报低、风险高;四是农村地产和房产等不动产产权不明晰，评估体系发育滞后，农户拥有的有效资产和抵押品严重不足，其信用缺乏有效保障;五是在与商业性金融机构、政策性金融机构交易过程中，绝大多数农户缺乏合作意识、风险意识和诚信意识。这些缺陷决定了农村金融市场上信贷产品的交易成本、监管成本和信贷风险都太高，因而农户的融资欲望和投资需求也难以得到满足。

　　2.机构信贷供给主体难以满足农户的融资欲望和投资需求

　　机构信贷供给主体是指农村金融市场上属于正式体制范围，经过银行监管当局等金融监管部门批准设立的正规金融机构，主要包括中国农业银行、农业发展银行和农村信用合作社。这些金融机构都属于政策性导向和商业性倾向明显的金融机构，其运行过程既受到严格的金融政策和相关的产业政策限制，又受到流动性、安全性和盈利性等经营目标的限制，借贷资金投放条件及投向有严格的要求。而这些限制和要求严重脱离农户经济基础和农村经济环境。

　　(1)农业银行撤并农村经营网点，贷款业务及服务重点脱离农村地区及农业领域。在农村贷款业务运行成本高、经营风险高、回报率低的条件下，朝着商业化经营方向改革的中国农业银行出于防范风险和提高经营效益的考虑，已经大规模撤离农村地区。根据课题组在陕西渭北地区的25个县(市、区)调查，1999—2007年间，中国农业银行宝鸡市、咸阳市、铜川市和渭南市分行分别从渭北地区农村撤掉分支机构693个;2008年底农业银行宝鸡市、咸阳市、铜川市、渭南市分行及其分支机构为渭北地区的种植、林果、畜牧等农业生产领域的农户提供的农业贷款余额只有270.93万元，占不到其贷款余额总数的1.5%，但这四个市级分行及其分支机构吸收的农村存款在其存款总额中占的份额却达52.36%。

　　(2)中国农业发展银行业务范围和服务重点集中在粮食、棉花、油料收购、专项储备，农产品加工企业，以及农村路网等农业基础设施建设、农田水利基本建设等领域。据本调查组在渭北地区调查，2000-2007年间，陕西省农业发展银行及其分支机构投放的贷款中100%集中在粮食等农产品的流通和储运方面，以及农村基础设施建设、农业产业深度开发等领域，但在农户经济发展等方面未提供任何形式的信贷支持。农业发展银行服务领域与范围没有延伸到农户层次。

　　(3)在规范金融机构中，农村信用社在支持农业发展中发挥主导作用，但其在服务农户经济发展方面还面临诸多制度约束和环境瓶颈。

　　3.民间借贷活跃，但借贷行为不规范

　　如前面所述，民间借贷是满足农户借贷资金需求的主要渠道。但与正规金融机构相比，民间借贷行为很不规范，其中最主要的表现是借贷双方之间缺乏规范的合同(借据)约束、利息率约定、期限约定(表.6)。根据本调研组调查结果，其中的主要原因为： 表.6 样本农户借贷约束比较分析(%) 借贷来源 有借据 有利息 有期限 有担保 有抵押 农村信用社 100.00 100.00 100.00 82.50% 9.50% 民间借贷 8.64 12.01 13.53 9.92 0.870 表.7 民间借贷利息率与借据、担保之间的关系 约束类型

　　利息水平 借据(%) 担保(%) 抵押(%) 无利息 3.49 0.79 0.00 有利息 79.19 72.13 8.48 其中：低利息率 61.57 43.95 _ 高利息率 88.46 87.21 _ (1)通常而言，民间借贷建立在血缘关系、地缘关系和情缘关系基础上，因而借贷双方的信息是对称的，如果信息不透明、互相之间不了解，借贷行为一般不会发生。

　　(2)借贷双方中绝大多数没有将借贷资金当作“资本”，也没有将资金借贷当作“投资”和获利的工具来经营，就本调研组调查的结果而言，87.99%的民间借贷资金属于无息借款。

　　(3)在民间借贷博弈过程中，利息率在一定程度上反映了借贷条件、约束关系等，主要表现是利息率高低与有无借据、有无担保之间存在很强的相关关系，即利息率越高，借贷关系中必须通过借据、担保等约束的比例越高(表.7)。

　　(4)从监管角度看，各级政府及金融监管当局对防范、打击、清理高利贷、地下钱庄等比较重视，但对如何组织与培育民间借贷规范发展，引导民间借贷为农业及农村经济发展服务重视不够。

　　4. 农村金融市场环境培育滞后

　　就本质而言，政策性金融机构、商业性金融机构和民间借贷者的借贷行为倾向、行为模式和行为效果，主要受制于当前的农村金融市场环境。根据本调研组调查结果，改革开放以来，陕西典型农业区域一直面临的是一种不利于金融资本与农业产业资本结合、金融机构与农户经营结合的金融环境。具体表现为：

　　(1)农村公共金融服务缺位。自2006年开展新型农村金融机构试点以来，全国已有118家新型农村金融机构开业(其中中西部地区84家)，其中村镇银行100家、贷款公司7家、农村资金互助社11家，已经开业的新型农村金融机构累计发放农户贷款55亿元，试点地区农村金融市场竞争得到加强，农村金融服务得到改善。但据本调研组掌握的信息，陕西省目前仅增设5家新型农村金融机构，新型农村金融机构对缓解全省农村金融问题的作用有限。

　　(2)农户贷款抵押和担保机制不健全。受土地权属关系制约，农户拥有的土地承包经营权和宅基地、房产在借贷抵押方面实际上是无效资产，农户拥有的其他资产要么依附于地产，要么抵押价值太低。农户信用担保等中介服务缺位。

　　(3)农业保险服务业落后，农业投资项目缺乏高效的风险转移机制和分散渠道。陕西典型农业区域的农村金融业务以传统的存贷款业务为主，农业保险严重滞后，针对农户经济层次的保险结算、咨询服务很少开展。一遇到自然灾害，就有大批农户遭受严重损失，无力归还贷款。

　　(4)信贷资金价格形成机制扭曲，农村小贷款的运行成本和监管成本都很高。根据课题组在渭北地区25个县的调查结果，一个拥有五位工作人员(一位主任，四位职员)的农村信用社的信贷机构，在政府政策性干预的情况下，其年均存贷款业务为200万元时，其经营的小额信贷的年利息率必须在12.83%以上时，该机构才能维持“零利润”运行。可见，农村资金的使用价格压得太低导致“农村信贷不赚钱”，严重影响了商业银行或农村信用社经营农村信贷的积极性。

　　四、政策建议

　　陕西典型农业区域是全省最重要的农业区域，但以林果业、蔬菜业、畜牧业为主的农业发展依然存在生产周期长、经营波动及风险大、资金回收期长、投资回报低等突出问题。以洛川县苹果生产为例，本调研组对该县15个乡镇9个自然村的186个苹果种植户的持续调研表明，2006-2008年间占全县苹果面积70%左右的红富士苹果的单位面积产量基本稳定，但单位面积总费用持续增加，2008年同2006年相比净增加549.68元，增幅达到24.09%;单位面积销售收入年际波动非常强烈，最高的2007年达到5427.20元，最低的2008年只有3708.60元，年际极差为1718.60元;单位面积纯收入年际波动也非常强烈，最高的2007年达到2817.59元，最低的2008年只有876.79元，年际极差为1940.80元(表.8)。诸如嘎啦、秦蒄、红星等非主栽苹果品种，其生产过程中的投入-产出波动幅度更大。另一方面，在陕西典型农业区域，农户依然是最重要、最近本经营单元，但经营性资产薄弱，创业能力及经营管理能力不强，乡村就业机会及农民收入增长缓慢。这种状况就决定了在未来的农村金融市场竞争中，作为依托弱质产业和经营分散的农户，将始终处于弱势和不利地位。

　　表.8 洛川县单位面积红富士苹果成本收入分析 单位：公斤/亩、元/亩 年 度 单位面积产量 单位面积总费用 单位面积销售收入 单位面积纯收入 2006 1914 2282.13 3923.70 1641.57 2007 2120 2609.61 5427.20 2817.59 2008 1866 2831.81 3708.60 876.79 所以，要想真正促进陕西典型农业区域的持续发展，调动农户从事农业及其相关产业经营活动的积极性，必须以完善农村信贷机制为主线，健全农村金融市场体系和优化农村金融环境，切实发挥中国农业银行等国有商业银行的政策导向效应，强化农村信用合作社的服务功能，规范民间信贷等非正规金融活动行为，创新和发展新型农村金融机构。特别是在新的农业发展阶段，建议政府从改善典型农业区域农户的融投资环境角度，从两个方面入手：

　　(一)提升借款人的信用

　　同全国一样，作为借贷需求的主体的农户的先天劣势性是我省农户融资困境的主要原因。课题组认为，从我省农村的实际出发，只要信用机制设计得当，把信用的组织创新和制度创新结合起来，提升农户的信用，是解决其融资难问题的关键。

　　(1)构建清晰、稳定的产权制度;进一步，完善信用法规。

　　信用的自我完善首先需要独立的财产权。因为只有拥有独立的财产权，才意味着拥有完全的责任能力，能对自已的决策和行为后果负责任，从而才真正有资格和权利进入市场，通过签订契约进行借贷活动。

　　由于农户的土地和银行都属于同一个所有者-国家，因此，建立在这种产权制度上的借贷关系是一种虚拟性的债权债务关系。在这种情况下，农户缺乏内在的压力和自我约束机制去履行契约、清偿债务。我们认为，要提高农户的履约能力，首先是要使农户具有土地所有权，农户才有可能建立比较有效的信用保障机制。

　　在制度建设方面，应设立针对农户的监督系统：如建立村级或乡级个人信用档案，使之公开接受居住环境的监督，这也有利于培养个人诚信意识和信用责任感，维护农村经济与社会的健康发展。另外，要在制度和法规上将贷款、利息与诚信挂钩，如对诚信者可给予高额低息甚至无息贷款，保证诚信者能够得到应有的回报;而对失信者不仅要对其予以舆论谴责，更要使之付出经济上的代价，甚至给予刑事上的惩罚。

　　在法规建设方面，课题组认为，在农户的信用活动中，债权-债务契约关系是最主要的，法律的保证作用要求债权-债务关系相关法律应该是完备的。只有在法律对不能履行契约的当事人进行严厉制裁，任何一方违约都将遭到严厉的处罚，从而使违约者付出高昂的成本时，才可能对潜在的违约者起到一种威慑警示作用。

　　(2)研究、制订农户的信用标准及信用等级评定工作

　　首先，社区农户信用标准是指可以测定农户信用水平高低的指标和方法。农户作为市场主体，其信用内容不仅仅指信贷信用，还包括产品质量安全信用、购销合同信用、信息披露信用等诸多内容。一个农户信用水平如何，应从以上5 方面全面反映，应该制订一个衡量上述5 方面信用的指标体系和测定方法。

　　首先，可由村委会、村民代表和农村信用社信贷人员组成农户信用评定小组，发挥村委会和村民代表熟悉农户家庭情况的地缘、人缘优势，对申请贷款农户的生产经营情况、资产状况、信誉状况、经营能力、道德水平及还款记录，进行全面调查，认真开展对农户信用等级的评定，以此为依据，逐步建立统一的农户信用登记咨询系统，根据情况的变化，及时更新数据，为农村各种经济活动，为各类金融机构增加贷款投入，建立动态的数据资料库。

　　其次，根据确定的信用标准对申报的农户进行信用等级评定和公布，这是一项严肃艰巨的工作，也是农户面向社会活动的“身份证”，必须认真对待。信用等级评审应由县乡政府相关职能部门组建专门的评审机构，按照政府颁布的信用等级标准进行评审，可先搞试点，总结经验;同时，信用等级评定应在农户自愿申报基础上进行评定，未自愿申报的农户暂不评审。

　　再次，信用评审应是动态的，不能一次评审定终身，要跟踪监督守信情况，对申报评定农户提出相应的口头警告、黄牌警示等。农业银行和信用社要不断规范和整理现有农户信用档案，提高申报农户信用等级评定的可靠性。

　　另外，对于绝大多数(例80%以上)被评定为信用户、信用企业的村镇，农村信用社可以给予贷款倾斜和利率优惠，形成一定范围的共同利益和相互制约机制。国家可以这个方面适当放松利率管制和资金扶持。

　　(3)积极探索农户信用组织创新

　　在当前我国社会信用环境尚未显著改善的情况下，农户要解决融资难，银行、信用社要降低贷款信用风险，必须依靠信用组织创新。这是因为，目前银行与企业、信用社与农户在一对一的贷款过程中，如果没有相应的抵押物或担保机构担保，贷款风险是很大的，农户贷款难必会继续存在下去。为了解决农户贷款难，同时，考虑银行降低贷款风险的要求，各地探索信用组织创新的形式有：

　　一是为了解决农户、专业户从银行、信用社贷款难和贷款风险问题，辽宁本溪等地的县乡政府为农户发展生产、增收致富搭建一个信用互助平台，探索在一个特定范围内，由农户组建小规模(3-5户或7-8户)的信用互保联合体网络组织，其成员在向银行、信用社贷款时，由信用互保联合体承担到期还本付息风险。这样就从联合体内部控制和化解贷款信用风险，有利于降低银行、信用社贷款的不确定性。同时，农户可以及时得到所需资金满足生产急需。至于联合体之所以愿意承担还款责任和风险，是因为联合体成员均在同一村内生产和生活，生产项目相同，对每位成员信用信息、贷款使用、监督还款控制的把握较之银行、信用社具有巨大优势，同时联合体成员需借款时，不需再找担保。因此，这种信用互保组织创新，对金融部门、贷款农户都有好处。

　　二是由银行、龙头企业、专业农户与信用互保联合体共同组建一个新的信用担保网络，前文已经论证，在信用网络中不但可以节约生产成本，而且可以节约交易成本;更重要的是，由于网络组织对于市场的替代并不是取消了市场，而是将外部市场内部化。因为网络组织与社员企业(家庭经营)之间的效率关系从属于社员与网络之间的组织关系，因此在网络与社员之间就形成了一个市场，即网络内部市场。这种内部化市场可以提高涉农组织整体的信用度，降低市场风险和不确定性。我省西安市闫良区专业合作社，在融资方面的成功经验值得借鉴。因此，应构建村级网络组织，建立社区互保联保联合体，从内部控制和化解信用风险。

　　第三，探索利用社会民间合作组织、民间扶贫慈善机构与村级组织和广大农户合作，组建新的民间信用合作基金会，向贷款农户发放小额信用贷款。例如，构建轮流信用网络组织，在互助合作的基础上将小规模的资金集中起来解决其成员的融资和资本形成问题。这种组织是建立在所有成员都履行义务的基础上，并且由于地缘的关系也便于有效监督，当一个成员出现蓄意违约行为时，他将被逐出信用组织，丧失从中获利的机会。因此在缺乏物质资本作担保的情况下，低收入阶层和小企业可以借用原有的社会联系来解决信息不完全和缺乏正式执行机制等问题。经济学家茅于轼在山西省临县水湍头乡搞了一个扶贫基金试点，在试点的十年间，还款率达99.9%。试验效果相当好。需要探索的是，充分利用民间机构的组织形式，政府和银行如能从政策上和资金上给民间机构以支持，增强其发展后劲和空间，相信效果会更好。

　　当然仅有信用组织创新是不够的，必须同时建立一套严密而完善的信用管理制度。如，凡新加入联合体或网络的成员，必须由联合体成员一致投票赞成，方可加入，只要有一个成员不同意，即可否决加入申请。同时对联合体成员申请贷款数量、使用、本金和利息的归还等加以控制、监督，特殊情况调查处理以及联合体成员责任分担、信用管理制度等都要做出具体的规定，将信用组织创新与信用管理制度构建结合起来。只有这样，新型的信用组织才能巩固和发展。

　　(4)积极发展信用中介服务市场，支持和规范信用中介服务机构

　　信用资源不足成为制约我省农村经济发展的一种普遍现象。借助于社会信用资源可打破农户经常陷入的信用与交易恶性循环的“陷阱”，使有发展潜力的农户得到发展的资源。这就需要一种专业化的信用资源经营机构—信用担保机构，作为第三方保证人来参与金融机构与企业或农户之间的交易，通过降低金融机构所面临的信贷风险和涉农经济组织所面临的贷款条件，促使贷款交易能够顺利实现。

　　针对农户及信用担保公司目前的现状，推动我省信用担保体系建设的基本思路为：一是规范发展。发挥各方面的积极性，严格执行法律法规，确保信用担保体系健康发展。二是完善政策。采取切实可行的财税措施，一定要加强对农户信用担保机构的扶持力度，调动社会各界参与担保的积极性，积极吸引民间投资和外资，创造有利于信用担保机构发展的政策环境。三是注重实效。严格对信用担保机构的政策指导和目标要求，严格信用担保实际效果的考核和评价，鼓励担保机构加大对农户的扶持力度。四是针对农户的特点，大力发展农户互助担保机构和农户互助互保联合体，其信用担保效果会更好。同时，政府应积极协调担保机构与各金融机构的关系。课题组研究建议，在国家出资建设农户信用管理公共基础设施的条件下，可由商业银行或商业化的征信公司进行市场化的独立运营。也可专门成立涉农经济组织征信公司，进行市场化运作，国家可考虑适当给予一定的财政补贴和税收优惠。征信的主要作用在于：增强农户信用信息的透明度，有利于经济主体交易的成功和效率，建立农户信用档案，增强对农户的服务、监督和约束机制，提高决策的科学水平，同时，也为社会信用体系建设提供可靠的微观基础信息。

　　(5)强化农户的信用道德建设

　　自古以来，许多仁人志士都曾反复强调道德教化在维持社会秩序与促进良好风尚方面的重要作用。孔子就曾说过：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻;道之以德，齐之以礼，有耻且格”。“礼之教化也微，其止邪于未形，使人日徙善远恶习而不自知。”道德教化的力量在于社会舆论的褒贬。俗话说“人言可畏，众口铄金”。一旦某种道德成为人们评价是非善恶的标准，那么，它就成为推动人们弃恶扬善的无形力量。

　　(二)构筑复合共生型的涉农融资金融体系

　　1.农户需要怎样的金融支持体系

　　农户作为一种组织形态，它本身是一个复杂的集合体。从规模看，我省典型农业区农户经营，既有少量的大企业，也存在着大量的小企业和集体经济，还有一些单纯以维持家计为目的农户经营个体。从组织形式上看，既有家族制和合伙制，也有社会化的公司制。农户组织的复杂多样性，决定了其金融需求的复杂多样性。因此一个有效的涉农金融体系，应该是一个多元化、多层次的复合型金融体系。我国涉农金融体系结构应包括以下几个部分：

　　(1) 数量众多的中小银行特别是农村信用社，它们以民间资本为主体，以本地区为主要经营活动范围，能够与本地区的涉农经济组织保持长期稳定的业务关系，应当是涉农经济组织的融资主干。

　　(2)由城乡社区或涉农企业自发组建合作金融组织(信用合作社、合作基金等)。这些合作金融组织主要为其成员提供金融服务，不以赢利为目的，各社区合作组织之间可以建立联合关系，并在较高层次上开展一些赢利性的商业金融业务以反哺合作金融。

　　(3)少量以地方政府作为出资和营运主体的政策性涉农金融机构，以解决具有较大外部性的涉农企业融资问题。中国农业发展银行要成为真正意义上的农业政策性银行，要由负责棉油收购资金供应，转向农村产业开发，在农业高新技术开发、农业现代化基地建设方面，加大信贷投放力度。中国农业银行要扬长避短，坚持扎根农村，支持农业的市场定位，贷款应主要投向产业化的农业企业，扶植农业产业化进程中“龙头”的形成和发展。

　　(4)发展政策性、商业性和互助性各具特色的涉农经济组织信用担保机构。

　　(5)信用征集评估机构和法律、会计、咨询等面向涉农企业和农户的社会中介服务机构。

　　(6)另外，还应当允许规范的民间金融活动存在，作为金融市场的补充力量，发挥支持农村生产、方便生活的作用。

　　2.金融部门怎样有效地支持农业经济的发展

　　(1)端正思想、提高认识、要把金融支持农业和农村经济发展摆在更加突出的位置。

　　要从思想上认识到金融支持农业和农村经济发展的重要性，为落实中央提出的将“三农”问题提到全国经济工作重中之重的战略的部署，作出应有贡献。从整个国民经济实现平衡发展战略，从统筹城乡协调发展，缩小城乡差距，实现城乡全面小康社会目标考虑，今后若干年内我省农业和农村经济将面临一个新的加快发展阶段。农业、农村建设、农民致富对资金的需求是很大的，作为国有银行、农村信用社等应树立科学发展观，采取积极改革措施，重新调整农村金融机构布局，健全农村金融体系，支持农业和农村经济的发展。那种奉行本位出发，借口人员少、战线长，从农村大量收缩经营网点;或者认为：农村金融过于分散，农贷成本高，风险大，得不偿失;甚至认为：涉农企业、农户规模小，不稳定，信用度低。对涉农企业和农户采取“金融歧视”都是片面的，必须把思想认识统一到中央关于三农问题重中之重的战略布署上来，对农村金融市场要有长远战略眼光。

　　(2)构筑中央与地方分权的二元金融管理体制，为加大对农业和农村经济建设的投融资力度提供体制保障。

　　从性质上看，中小金融机构属于一种地方金融和社区金融，这是由中小金融机构的基本特征所决定的。因此，越是本地化的金融机构，对涉农小企业和农户的融资效率就越高。同样，越是本地化的、贴近社区的金融管理体制，其营运和监管的效率就越高。这不仅因为本地化的金融管理机构熟悉当地情况，收集和反馈信息的成本低、速度快，而且还由于在适宜的制度安排下，比起中央集权体制来，地方分权管理体制对地方金融机构具有更强的监管和服务动机。

　　长期以来，我国实行的是源于计划经济时代的单一金融监管体制，所有的商业银行监管职权集中于中国人民银行，连农村信用社也由央行代管。随着金融业务的增加和现代金融工具的引入，央行的监管任务越来越繁重，再加上许多小型民营银行，势必会出现管不了，也管不好的情况。因此，要建立一个多元复合型农村经济金融体系，就需要对金融管理体制实行改革，由过度中央集权转为适度向地方分权，建立多层次多元化的金融监督管理系统。

　　但除了横向管理的多元化以外，还应当进一步考虑纵向管理的分权化。建议下一步国家应当把对民营中小银行、农村信用社等地方性中小金融机构的审批权和监管权下放给省一级的地方政府，地方政府将负责对中小金融机构的监督管理和信用保证，银监会对地方金融机构仍然拥有业务指导权和发生重大违规事件时的执照吊销权。这种新体制将有利于加大对农业和农村经济发展的资金支持。

　　(3)构筑正规金融与民间金融互补共存的金融体系，为涉农企业和广大农户提供多渠道金融支持。

　　以银监会新近启动和即将实施《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》为契机，坚定不移的贯彻落实2009年陕西省农村工作会议精神，以创新农村金融体制和加大新型农村金融机构培育为重点，以有效缩小陕西省城乡金融差距、改善农村金融服务为目标，持续提高农村地区银行业金融机构的覆盖率，加快完善农村金融组织体系和服务体系。围绕全省主要农业大县和特色、优势农产品基地县的农业产业发展、国家级及省级贫困县的扶贫开发、中小企业活跃地区的县域经发展，进一步放宽农村金融市场的准入条件，发展新型农村金融机构，拓展农民专业合作社的信用合作职能，力争在三年内完成每县至少设立一个新型农村金融机构或村镇银行。

　　农村合作基金会被取缔之后，农村信用社在农村内部的金融垄断地位得到重新恢复，虽然中央政府反复要求信用社增加对农户的贷款比重，但受盈利动机支配以及涉农组织信用信息传导不畅的影响，很难满足涉农企业和广大农户的融资要求。事实证明，没有农民真正参与的农村信用社，缺乏信用信息的低成本传导，是很难承担起为广大农户提供资金服务任务的。因而，目前农村内部金融抑制的矛盾不是有所缓解，而是有所加剧，一般农户求贷无门的情况变得更加严重。在一些地方，曾经受到扼制的高利贷死灰复燃。在今天，中国农村金融体系结构和功能残缺的矛盾再一次充分凸现，对农村融资信用体系的呼唤比以往任何时候都更加迫切。

　　我们已经看到，在西方发达国家已建立了各种各样的非正式金融服务体系，这些服务体系旨在为非正式金融的投资者和企业家提供资金供给和需求方面的信息，为投融资双方牵线搭桥，降低双方各自的搜寻成本，从而提高非正式金融的效率。我国的非正式金融——也就是在某种程度上相当于人们常说的民间金融广泛存在，既然非正式民间金融是有效的。因此，政府应采取相应的措施，不是抑制而是支持规范非正式金融的发展。其中除了我们后面将要谈到的外，最主要的是建立社区性的非正式金融服务体系，以降低投资者的信息搜寻成本和逆向选择，为社区内涉农企业特别是广大农户提供一个方便、快捷的融资渠道，促进非正式金融及涉农经济组织的发展。

　　我国农村信用体系应以农村信用社组织为基础，同时，诱导农村以集体为单位筹集设立农村村级互助基金。在一个村的范围内，农户之间小额信用通过村级互助基金解决，这种村级互助实际为农村信用社和农户之间搭建桥梁。农村村级互助基金在融资时，手续简单，方便快捷，额度小;同时，农户生产大多局限于村级范围之内，其社会往来也大部分局限于村级邻里之间，故可有效降低农户借贷信用成本，到期还贷率高。并且农户经济结构中有一部分为集体积累，通过村级互助基金可以扩大农户的信用规模。基于以上认识，课题组提出如下三项具体建议：

　　第一，以做大做强地方性金融为主线，按照分类指导原则，继续推进农村政策性、合作性、商业性金融体制改革，优化农村金融市场环境，完善农村信贷政策，尤其要重视创新陕西省农村信用社现行的管理体制与运行机制。农村信用社的资产结构相当复杂，其合作金融性质以及长期遗留下来的债务归属特别令人头痛，但在过去的改革过程中，对这类根本性问题的处置不彻底。也正因为如此，在产权制度改革中县级农村信用社很难吸收大股东，而吸纳的小股东和绝大部分的职工股又不能改变农村信用社产权结构不合理等问题。也就是说，改革中新成立的县级农村信用社的产权主体应该是自然人，但由于自然人只是一些小股东，很难有股东意识，更谈不到参与县级农村信用社的经营管理，结果是董事会的权力仍然掌握在联社，而实际决策者仍然是目前县级农村信用社的管理层。因此，陕西农村信用社在产权制度改革过程中建立的“股东大会—理事会—监事会”治理结构模式，事实上流于形式、成为一种摆设，而创新治理结构模式是未来理顺地方政府金融发展政策、维护信用社出资人或股东利益、矫正信用社经营管理层行为的突破口。一是借助政府力量，在加快清收和处置不良资产的同时，陕西省及地方政府应该扩大出资比例，改进农村信用社的股权结构。二是逐步完善全省统一的信用合作管理模式，设立省级—市级—县级三级信用管理体系，接受监管机构的统一监管，实行分级管理。注重建立与农村信用社机构特点和业务规模相适应的风险管理框架和组织机构，加强对信用风险、操作风险和流动性风险的预测和管理控制系统。三是建立风险准备金制度，增强信用社抗风险能力，尤其应增大信用社自身的风险保证基金建设和政府支持的政策性农村金融风险基金建设。四是积极开展增资扩股工作，加大增资扩股宣传力度，注意吸纳农村规模户等大股东，改进县级农村信用社的董事会结构。

　　第二，建立村级互助基金会，并将其经营地域限制在村这样的小范围内，借贷对象以本村农户、私营业主为主，对本村以外的农户，特别是县乡村干部，不论私人关系如何，一律不允许借贷。这是因为，只有在一个狭小的、有限的地域内，才会充分发挥团结互助精神，并使其焕发活力;而且在这样的范围内，村民相互之间都彼此了解各自的财产情况，节省了信用的调查成本，这是避免贷款风险的最有利条件。由于我国每个村级单位都从农民手中收取村级积累基金，这样可以将其纳入互助基金中，以实现对其监督管理和合理运用。同时在村级范围内因为其筹款的经济实力较小，有利于部分农民由于迁移原因而退出基金的核算。另外在互助基金会里，可以根据农民的需要调整其还贷期限，方便农户使用资金的灵活性，也有利于与农村私人高利贷竞争，降低过高利率，改善农户在借贷中的信贷地位。借贷范围的狭小有利于国家扶贫对象的确定和社会保障体系的建立，并可在经济发展达到一定的程度之后依赖其原有信用基础建立农民个人信用体系。通过互助基金这个过渡形式先满足农民现阶段的信用需要，并逐步引导农民建立起社会信用意识。

　　同时，应该以法律的形式确保村级互助基金的合理运行的法律地位。保证村级互助基金的运行不受行政干涉。

　　但是这种建立在村这样狭小的地域内的基金也有其弱点，这就是经济实力太小，又没有强有力的后盾来支持，这样就不可能长期保持信贷资金平衡。因此，村级互助基金会必须依托一定的金融机构才能生存。

　　(3)在实践中不断创新农村政策性金融政策，诱导中国农业发展银行的经营与投资业务向农业领域及农村地区倾斜，完善农户小额信贷机制。特别要针对陕西典型农业区域涉农企业经营规模较小的实际状况，增加涉 [①]借贷行为发生率是指被调查农户中发生借贷行为的农户与被调查农户之间的比率。

　　[①]低息是指1元人民币贷款的月息小于和等于1.5分，或年息小于或等于18%。

　　[①]高息是指1元人民币贷款的月息大于1.5分以上，或年息大于18%。

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