[摘要] 本文运用委托——代理理论对转型期中国行政审批制度改革中各利益主体间的关系进行阐释,分析其中的代理问题及其产生原因。
[关键词] 行政审批制度改革 委托——代理关系
[中图分类号]D63 [文献标识号]A [文章编号]
转型期中国行政审批制度改革是一个充满利益冲突的过程,其中的利益冲突是在不同利益主体间展开的。 根据不同的利益主体在改革中角色的不同以及转型期我国行政审批制度改革的现实,为了研究的需要,可将改革中所涉及的利益主体划分为决策者、执行者、受规制者和消费者,其中受规制者又可分为普通受规制者和特殊受规制者。行政审批制度改革中各利益主体在改革中的地位和作用、对改革所持态度和行动策略及其对改革所产生的影响,笔者已另撰文论述。[1]转型期中国行政审批制度改革中各利益主体——决策者、执行者、普通受规制者、特殊受规制者和消费者之间的利益关系,构成了委托——代理关系的三个要件,即存在着信息不对称、契约关系和利益结构,因此适合用委托——代理关系进行分析。
一、委托——代理理论简述
委托——代理理论的核心是通过建立合理的风险分担机制与有效的激励和监督机制,促使代理人采取能最大限度地增加委托人利益的行动。
詹森和麦克林(Jensen and Meckling)指出,委托――代理关系就是“一个人或一些人(委托人)委托一个人或一些人(代理人)根据委托人的利益从事某些活动,并相应地授予代理人某些决策权的契约关系。”[2]在委托-代理关系中,委托人和代理人都是追去自身利益最大化的有限理性“经济人”,由于信息不对称、契约的不完备、交易费用以及不确定性等客观因素的存在,代理人的行为并不总是有利于委托人的目标和利益的实现,有时候代理人甚至会利用自身的优势损害委托人的利益,即导致“代理问题”的发生。为了减少代理成本,使代理人按照自己的利益行事,委托代理双方往往签订代理和约来约束代理人行为。按照委托――代理理论,代理和约必须同时满足“激励相容约束”和“参与约束”。“在委托人和代理人之间存在信息不对称,对于他们的行动及其结果,代理人经常比委托人拥有更多的信息,因而,委托人很难监督代理人。” [3]
一般认为,委托——代理关系的成立需要三个要件。
一是信息的不对称。代理人因为直接行动,具体操办委托人授权的事务,因此拥有比委托人更多的隐蔽信息,包括自身为委托人所付出的努力水平,这样代理人处于信息优势地位。而委托人既不能全部了解委托事项执行的全部信息,又不能直接观察到代理人努力的程度,即便能够观察到,也不能被第三方所证实,委托人处于信息劣势地位。
二是契约关系。委托——代理关系中不可缺少的是委托——代理合约,该合约规定了委托人和代理人双方的责、权、利以及某一可立约指针之间的函数关系。契约是调节委托人和代理人利益关系的工具,设计精良的契约能促使代理人在追求自身利益最大化的同时实现委托人的利益。由人的有限理性、成本约束以及信息的非对称性所决定,委托——代理关系中的契约是不完备的,这样就不可避免地产生了委托人或代理人的卸责,从而导致效率损失。
三是利益结构。委托——代理关系中隐含的不可调和的利益冲突。在委托——代理关系中,代理人和委托人都是有限理性的“经济人”,委托人关注的是结果,而代理人关注的是为达到一定的目标而努力的过程。委托人和代理人的利益是不一致的,有时甚至是相互冲突的。委托人的利益来自于代理人的成本——为实现委托人的目标而付出的努力;而代理人的利益就是委托人所付出的成本——支付的报酬。由于委托人和代理人的“经济人”特性,其行为的目标都是自身效用最大化:委托人追求以最低的成本(支付给代理人的报酬)获得代理人为其委托事项付出最大程度的努力,而代理人则正好相反,追求以最少的努力获得最多的报酬。由于委托人与代理人角色冲突导致二者之间利益冲突的必然性。委托人如何设计一个双方都能接受的契约(激励机制),使代理人采取适当的行动,在追求自身利益最大化的同时最大限度地增进委托人的利益。也就是委托——代理合约的设计要实现双方的利益兼容,才能获得二者之间的“双赢”。
二、行政审批制度改革中的委托——代理关系分析
我国学者陈富良曾对政府规制中的多重委托——代理关系进行过深入的分析[1],受其启发,笔者认为在转型期中国行政审批制度改革过程中,各利益主体——决策者、执行者、普通受规制者、特殊受规制者和消费者之间也存在着纵向的多重委托——代理关系。其中决策者是我国行政审批制度改革的直接规划者,是这项制度变迁的直接推动者,行政审批制度改革的决策者也就是中央政府高层领导集体。执行者是改革政策方案的实施者,同时又是行政审批过程中进行资源配置和利益分配的操作者。一般来说,执行者指国务院各经济管理部门、各级地方政府及其所属职能部门以及拥有各项行政审批权的政府官员和公务员。普通受规制者是指没有任何特权或垄断地位的工商企业。特殊受规制者主要是与国务院各部门或各级地方政府有着“父子”或亲缘关系的大型国有垄断企业比如金融、电信、交通、航空、电力等等,以及一些垄断行业的先行进入者。消费者指作为产品和服务购买者的社会公众。从理论上讲,行政审制度改革中的委托代理关系是多层次的,可以用图1表示:
消 费 者
Ⅰ Ⅵ
Ⅲ
决 策 者
Ⅳ 执行者 上级执行者
下级执行者 Ⅱ Ⅴ
Ⅶ Ⅷ