摘要“防止国有资产流失”一直是国企改革中的焦点问题。人民群众是国企改革的中坚力量,更是国有资产的真正主人。充分发挥人民群众在国有资产监管中的作用,防范国有资产流失,促使国有资产的保护走上良性发展的轨道,一直是国有资产监管体制改革努力的方向,而构建国有资产监管的公益诉讼制度是解决这个问题的全新路径。本文拟通过对经营性国有资产保护现状及存在问题的分析,从理论与现实两个角度阐述构建经营性国有资产公益诉讼制度的必要性及可行性,并提出具体的设计构想。
关键词国企改革;经营性国有资产;公益诉讼;制度设计
近年来,国企改革一直是中国社会舆论的焦点,而国有资产流失,特别是经营性国有资产[]的流失却成为国企改革的“灰色地带”,这恰恰说明国有资产保护的必要性和迫切性。面对国有资产流失的窘境,有人主张在民法、刑法甚至行政法上给予特殊“关照”,建立起一个严密的特殊保护体系。将财产所有权分为三六九等,就意味着不同的企业本身也被分为三六九等,因为财产的法律地位决定财产所有者的法律地位,对国有资产进行特殊保护,使国有企业享有一定的法律特权,必然会导致国有企业和私有企业在法律地位上存在差异,这和我们所追求的市场主体地位平等的目标是完全不相符合的,违背了市场经济体制的内在要求。[]此种主张不仅仅有病急乱投医之嫌,同时也严重违背了《物权法》所确立的市场主体财产的平等保护原则,即国有财产虽然是国家所有,但是一旦以“委托”手段交予国有企业参与市场交易活动,就应该与其他个人或企业财产平等对待,否则将严重违背市场交易一般原则,我国经济也将会重新堕入计划经济的轨道。
笔者以为,实体法不能给予特殊保护,那么就应该加强对国有资产公共监督保护,故而借鉴在食品安全领域和环境保护领域的公益诉讼机制经验,建立国有资产公益诉讼保护制度,不失为一个良好的解决途径。
一、国有资产保护现状及存在问题
关于国有资产的保护现状,可以从两个层面来分析:首先,在立法层面上,针对国有资产流失现象,我国的立法机关在遵守宪法所确立的经济领域的基本原则和基本制度之下,制定了一系列法律,初步形成了以宪法和法律为核心,以行政法规和部门规章为补充的国有资产法律保护体系。立法永远都是合情合理,然而,由于我国建立的社会主义市场经济体制,是人类史上的创举,没有现成的经验或者模式可以照搬照抄,因此不得不“摸着石头过河”,自然而然就有各种问题。比如当下国企改制过程中,资产评估是重要环节之一,是防止国有资产流失的一道专业“防火墙”。纵然,我国资产评估的法律制度框架已基本形成,但基本法的缺位使相关法律制度形如一盘散沙,无法发挥出评估国有资产价值的合力是毋庸置疑的。其次,在国有资产监管层面上,我国现行的国有资产监管机构是2003年国务院设立的国有资产监督管理委员会,其主要根据国务院授权,依照宪法和法律履行出资人职责,对国有资产的保值增值进行监督。近些年来,虽然国资监管工作取得了卓越成效。但是,在监管过程中依然存在权力滥用、监管不力等现状,国有资产流失形势依然严峻。据相关数据统计,从20世纪80年代开始,国有资产平均每年流失达3500多亿元,很多情况还是通过合法途径流失的。[]这就足以说明,现有的法律保护存在一些不尽人意的地方,概括来讲,主要体现在以下几方面:
(一)真正的产权主体不到位
我国实行生产资料的社会主义公有制[],国家财产属于全国人民所有[],人民是国有资产的真正权利人。依据物权法原理,全国人民对国有资产应当享有占有、使用、收益和处分的权利。马克思产权理论认为,财产权的各种权利,可以是统一的,也可以是分离的,而且分离的形式有多种。[]我国人口数量庞大,如若让每个人都行使自己的所有权益,既缺乏现实可行性,同时也容易造成资源所有权的混乱,难以物尽其用,在实践中其所有者权利一般是由政府代为行使。作为国有资产的所有者,人民有理由对政府代其行使所有者权利的行为进行监管,如果广大人民不能对“自己所有”财产行使监管权,那么作为真正的权利人,其权益也就无法保障。目前,行使国有资产监管职能的是国有资产监管委员会,但是国资委包括其内部工作人员并不是真正意义上的国有资产产权人。对监管者来说,国有资产经营的好坏与否与其本身没有直接的利害关系,因此,他们对于国有资产的监管也不可能像对待自己的私有财产那样监管。由于产权界定不清,各产权主体的权、责、利不统一,导致国有资产流失现象严重。
(二)国有资产被内部控制
一般认为国有企业是基于“委托-代理”关系取得国有资产的经营管理权,只是充当代理人角色,并非真正的所有者和最后的受益者,而且政治活动中的人和市场经济活动中的人一样都是私人利益的追逐者,很难保证其管理者不会为自己谋求私利。正如郎咸平教授所说,一个家庭请管家来帮忙管理自己的房子,在主人漠不关心、置之不理之时,管家将房子打扫干净,然后再将房子的所有权转归自己的名下。国有资产的真正产权主体不到位,人民群众无法对其直接进行经营和管理,这些财产就变成了国有企业或者其管理人员的自由财产。
(三)对监管者的再监管缺位
在十六大的报告中,把国资委定位于“管人、管事、管资产”全权管家,希望三者能很好地结合在一起,以达到更有效地监管国有资产的目的。出发点虽善,但忽略一个根本性事实,国资委作为一个组织机构亦有其自身独立的经济利益,其工作人员更是各有各盘算,经验告诉我们,实在难以希冀管理者都是天使。因此,如果不对国资委及其工作人员的行为进行监管约束,那么国有资产的保护自是无从谈起。
(四)国有资产流失的救济途径单一
目前,除了国务院设立的国有资产监督管理委员会依照法律法规履行出资人职责之外,其他能够起到对国有资产的实际保护作用的就只有司法保护,即检察院起诉,法院通过诉讼判决方式。这种看似健全的监管体系,其实却有极大的漏洞,它根本没有发挥国有资产所有人即广大人民群众的监管作用,而群众享有的所谓“举报”、“控告”权利,也是基本没有实现立法之初预设的功效。
二、国有资产公益诉讼制度释义及依据
关于公益诉讼制度起源缘来已久,早在古罗马帝国时期,不仅具有维护个人私益的民事诉讼,而且还创建了一种新型制度,即通过赋予广大市民公益诉权的方式,帮助分担公权力机构的社会职能,它所承担的是维护利益共同体良好秩序的任务,因此这一制度有利于整合市民的力量以达到管理社会的目的。这一制度即是民事公益诉讼制度的雏形。[]