摘要:当前由于受多种因素的影响,我国地方政府债务规模急速膨胀,债务风险凸显。庞大的地方政府债务已严重影响了本级财政的运转,成为影响经济社会稳定和发展的因素,引起了各方的关注。本文正是从其严重性出发,探索积极的应对手段,化解地方政府债务,从而减轻政府的财政负担,促进地方财政良性循环。
关键词:地方政府债务;财政风险;债务风险
当前我国各地区、各级次的地方政府大都在不同程度上举债度日或者负债经营,而且所负债务的种类之多,负担之重,已经超过一般人的想象。根据国务院发展研究中心宏观经济部2004年的一份研究报告的粗略估计,我国地方政府债务的规模至少也在1万亿元之上。这无疑是一个触目惊心的巨大财政“黑洞”。因此,有的学者认为,目前中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险,成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。
实践中,导致中国地方政府债务危机的原因往往是多种多样的,既有主观原因,也有客观原因;既有历史和现实的原因,也有政策和体制方面的原因。主要包括:政府直接介入生产性、竞争性领域,投资失败或经营不善所致的政府债务;不自量力,盲目攀比,举债大搞形象工程、政绩工程;高昂的行政成本使财政入不敷出;盲目担保等连带负债,等等。实事求是地说,地方政府负债搞建设,对促进当地经济社会发展具有积极的作用,但其风险性也确实不容忽视。目前,地方政府债务问题已越发受到重视和关注。
政府债务其实质是国民经济深层次矛盾的集中表现。积极稳妥地化解地方政府债务,不仅关系财政经济的良性运行,而且关系改革发展稳定大局;不仅是实现“与时俱进、后发赶超”的重要保证,而且是维护党的执政地位、加强政府诚信建设的具体体现;不仅是一项重要的经济任务,而且具有重大的意义。 清理历史债务,化解财政风险。 要组织力量,展开调查,摸清全国地方政府债务底数。目前,有必要像20世纪80年代初期组织大规模全国性的“经济结构调查”那样,在全国范围内开展一场地方政府债务的全面检查和调研,全面清查各级地方政府债务,摸清债务链及债务规模的真实情况,在此基础上,编制各级地方政府的资产负债表,围绕消化历史负债制定具体的政策措施,鼓励各级地方政府积极清偿债务,化解财政风险。除要建立和完善偿债准备金制度以外,还要调整财政支出结构,清理、界定财政支出范围,对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”,腾出资金用于偿债。同时,要加大对以往财政周转金的清理回收力度,用清理收回的周转金归还地方政府债务。甚至可以考虑通过出售转让部分固有资产来偿债。 建立债务风险防范机制。主要有以下两种: 1、建立政府偿债机制。各级地方政府应根据本地实际,建立政府偿债基金或准备金。特别是对因体制问题形成的乡村债务,应建立自上而下的政府偿债机制予以清偿。中央财政应设立乡村债务准备金,用于清偿国家应当承担的部分乡村债务;省、市两级政府也应按照中央政府的模式建立乡村偿债准备金,纳入地方财政预算。
2、建立风险防范预警机制。在统一口径、规范管理的基础上,建立监测政府性债务的指标体系和预警机制,运用负债率、债务率、偿债率等监测指标,设置警戒线,监控政府债务规模和风险。负债率,反映地方经济状况与政府性债务余额的相适应的关系,表明单位地区生产总值所承担的政府性债务情况,即政府性债务余额/地区生产总值,安全线可设为10%;债务率,反映地方当年可支配财力对政府性债务余额的比例,即政府性债务余额与当年可支配财力的比例,警戒线可设为100%;偿债率,反映地方当年可支配财力所需支付当年政府性债务本息的比例,即当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力,警戒线可设为15%。
三、改革基层财政体制,防范地方债务风险。
大量地方政府债务的形成有着根本的体制原因、制度原因和支出管理方面的因素,而解决地方政府债务的根本在于进行基层财政体制改革,合理划分地方政府事权,加大对基层地方政府的转移支付规模,严格控制和管理地方政府的支出规模和方向,从根本上减少直到杜绝不合理的政府负债。
在具体的改革模式上,地方财政体制改革中的“省直管县”和“乡财县管”这一基层政府财政支出管理模式都可以根据实际情况加以借鉴和实行。这些措施对于理顺基层政府的支出责任和财力来源,规范地方政府的支出都能起到很好的制度约束,从而从根本上帮助基层政府控制债务规模,防范债务风险,逐步消化已经产生的负债,建立良性的基层财政运转模式。
四、加快地方经济发展,积极培养地方财源。
地方政府的债务直接源自于地方财政的拮据,而地方政府的拮据又是地方经济发展乏力的表现,经济决定财政,要想解决当前地方财政的困难,从而积极应对当前地方政府的债务问题,关键在于发展经济,培植财源。地方政府应坚持全面、协调和可持续的发展观,结合政府职能的转变和区域发展战略的调整,为区域主导产业的振兴、民营经济的崛起及其竞争优势的形成,提供良好的环境条件。
五、合理有效地减轻地方政府财政刚性支出的压力。
当前地方政府面临着财力匮乏和支出压力大的双重难题,仅仅从增加地方政府收入的角度入手是不够的,还必须配合相关的财政减支政策。要想减轻地方财政刚性支出的压力,就必须深化行政管理体制改革,减少管理层次、精简机构、减少人员,各级地方政府都要进行机构精简。对于机构精简工作一定要落实到位,确保决不反弹,避免重新回到“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的老路上来。同时,各级地方政府应该按照完善社会主义市场经济体制的改革方向和建立公共财政体制的要求优化地方财政支出结构。
六、赋予地方政府更大的税收管理权。包括立法权和调整权。
1、赋予适当的税收立法权。长期以来,我国的税收法规几乎都由中央统一制定并组织实施,甚至连地方税的具体征收办法也都大体相同。中央在税权方面的大包大揽,一方面限制了地方政府发展地方税源,组织征收管理的主动性;另一方面造成了地方税收体系的不断萎缩。赋予地方一定的税收立法权使各地地方税收政策更加透明,并方便地方政府筹资,缓解地方财政困境,使其更好地提供地方性公共品。当然,赋予地方一定的税收立法权,一定要防止全国地方税种林立、各地方之间税负差别和税率差别很大的现象,要保证全国市场的统一。
2、给予地方一定的税收政策调整权。一是征税范围的具体确定,可放权于地方政府;二是根据各地情况的不同和发展变化,可由地方政府对税目进行增减;三是在中央税率的统一规定幅度或范围内,可由地方政府调整税率或征收额度。而对于车船使用税、房产税、城镇土地使用税、遗产税、土地增值税等地方税种,可考虑将税收政策的制定权限和调整权限全部给予地方。