摘要:小额信贷,作为一种金融创新,促进了规范化金融体系的均衡发展。本文通过分析我国农村小额信贷的运作实践,总结了我国小额信贷面临的一系列问题:如法律地位不明确、监管存在漏洞、资金来源单一、低利率、缺乏持续性及有效的风险控制机制等,为了更好的发展小额信贷业务,我们要采取制定完善清晰的监管框架、实现资金来源的多样化、推进小额信贷的商业化进程及实施严格的风险控制机制等措施对我国现有的农村小额信贷模式进行改造,使其为我国发展农村经济和实现减贫战略作出应有的贡献。
关键词:小额信贷 商业化 可持续性
党的十七届三中全会提出“农村金融是现代农村经济的核心”,而小额信贷能实现农村金融的普惠性,所以应积极努力地发展农村小额信贷事业,使其可持续发展。用小额信贷撬动我国农村金融改革。
一 我国农村小额信贷的实践状况
1994年,小额信贷作为国际组织推荐的一种扶贫方式被引进中国,其目的是解决中国的贫困人口问题,增加贫困人口收入。我国小额信贷发展已有十余年的历史,发展到现在,其历程大体上可以分为三个阶段:
1.1初期试点阶段(1994年初—1996年10月)
在这一阶段,小额信贷试点主要通过项目制来开展活动,资金主要依靠国际捐助和软贷款,基本上没有政府资金的介入。这个阶段的特点是人们都重点探索孟加拉小额信贷模式在中国的可行性。
1.2项目扩展阶段(1996年10月—2000年)
以1999年为分界点,1999年以前,主要是由政府扶贫办下设的扶贫代理农业发展银行发放扶贫贴息贷款,开始在较大范围内推广政府主导型小额信贷,而1999年改由农业银行发放小额扶贫贴息贷款并直接发放到户。
这一阶段小额信贷发展的特点是,政府从资金、人力和组织方面积极推动,并借助小额信贷这一金融工具,完成扶贫任务。小额信贷进入了以政府扶贫为导向的发展阶段。
1.3制度化建设阶段(2000年至今)
2000年以来,以农村信用社为主体的正规金融机构,在中国人民银行的推动下,全面试行并推广小额信贷活动。我国小额信贷开始进入以正规金融为导向的发展阶段。
目前,我国小额信贷机构大致可以分为四类:1.受国际机构援助的非政府小额信贷机构,此机构强调扶贫目标;2.政府包括具有政府职能的社团组织的小额信贷项目,例如全国妇联、全国总工会及国务院扶贫办等;3.正规金融机构开办的小额信贷业务,主要是农信社,它的贷款类型主要是小额信用贷款和联户、联保贷款;4.2005年底央行批准的商业性的小额信贷公司试点。
从2006年底开始,银监会调整放宽了银行业机构在农村地区的准入政策,主要是降低门槛。设立了三类新型机构:村镇银行、贷款公司和农村资金互助社。其中村镇银行的最低资本金门槛只有一百万元,其目的是吸引各类资本,包括海外资本,到中国农村地区去投资、去创业、去发展。截止到2009年9月末银监会已经批准准入、正式开业的新型机构有127家,在这127家当中,村镇银行占了112家。预计未来三年再新设这三类机构将达到1300家左右,这个规划已经得到国务院批准,这说明银监会的政策是清楚的,方向是明确的。另外一种纯社会资本发起的小额贷款公司,这类机构目前发展很快,这种机构不由银监会监管机构授牌,而由省级政府来批准,省政府负责准入、监管和风险控制。此类机构目前已有1222家。当然小额信贷公司在快速发展的同时还存在很多问题,需要在政策上、监管上、融资上、准入的股东资格要求等方面进行完善。另外,小额信贷的运用范围也不断增加,其运用范围过去主要集中在农村种养业、现在可进入到加工业以及涉农消费的一切领域。从农民种地、务工,到进城打工到回乡就业都可以。
二 我国农村小额信贷运作实践中存在的问题
虽然过去十多年我国的小额信贷放款业务增长较快,但小额信贷在其发展过程中仍存在一些问题:
2.1法律框架与监管问题
我国目前对发展非政府组织小额信贷还处于摸索试点阶段。在我国广泛存在的大量小额信贷机构中,除了那些以信用社和银行类金融机构的名义进行的小额信贷之外,大部分小额信贷机构的处境都十分尴尬。其中最为关键的一个问题是,现有的小额信贷机构其法律地位不明确,央行和银监会都在其试点方案中回避了这一问题,缺乏合法地位使得我国小额信贷机构的健康发展受到极大的制约。除了缺乏一整套法律框架来界定非政府组织小额信贷机构的法律地位外,还缺乏系统的监管框架对非政府组织小额信贷机构实施有效的监管。央行并未对小额信贷试点机构制定统一方案细则。在实行非审慎性监管情况下,小额信贷试点机构也不在银监会监管范围,如何监管这些非政府组织小额信贷机构,的确是一个很大的挑战。
2.2资金来源问题
由于我国的非政府组织小额信贷机构不能取得合法的金融机构地位,资金来源受到严格的限制,大部分只能依靠捐赠和扶贫贷款等。小额信贷机构要想发展壮大,实现操作和财务上的可持续,必须有贷有存。我国现在的规定是“只贷不存”,也就等于锯掉了小额信贷的一条腿。小额信贷只有吸收存款才能源源不断的发放贷款,否则只有一条腿是无法走路的,是无法实现可持续发展的。
2.3商业化经营问题
我国小额信贷组织机构特点如下:1.小额信贷试点大多由政府发起,项目的实施由政府主导;2.小额信贷组织合法地位不明确,缺乏动力激励和归属安全感;3.指挥系统层次太多,职能不清,权责不明。
分析我国小额信贷组织的特点,可以看出我国小额信贷的一个独特的特征就是政府的广泛参与。一般由政府主导的小额信贷项目大都带有福利色彩,以社会效益最大化为目标,不以盈利为目标。所以在我国小额信贷的实践过程中,小额信贷组织就面临着如何实现经营的商业化这一挑战。由政府主导的小额信贷大多依靠政府的扶贫贷款、财政补贴或国际援助,没有稳定的资金来源,由于带有扶贫性质,其利息收入不足以弥补操作成本。同时,过多的行政干预也阻碍了小额信贷的健康发展。
2.4风险控制问题
我国小额信贷在发展实践中面临着诸多风险,主要是由以下一系列因素引起:
首先,小额贷款的使用缺乏有效的监管机制。虽然小额信贷的每笔贷款数额很小,但面对的农户却非常多,发放和管理工作十分巨大,所以,以目前我国小额信贷发展水平来看要做到对每笔贷款都实行有效的监管是很困难的。
其次,小额贷款的运作缺乏有效的补偿机制。在我国,小额信贷的利率往往低于正常商业贷款的利率,低利率无法弥补小额信贷较高的运作成本和呆坏帐损失。
再次,小额贷款的回收有效的保障机制。农户使用小额贷款获得收益的不确定性以及自然灾害的威胁使得小额贷款的回收缺乏可靠的保障。