摘要：从公共物品和政府的角度对公共服务的内涵进行探讨，对国外民营化和国内民营化内涵进行归纳;公共服务民营化的观点分为拥护民营化改革和批评民营化改革两个方面;对国外政府职能和角色的发展阶段和国内公共服务民营化政府职能和角色的研究进行了归纳。

　　关键词：公共服务 民营化 职能和角色

　　Key words：public service，privatization， functions and roles

　　20世纪70年代末以来，随着政府改革运动席卷全球，公共服务民营化作为一项政府治理改革的新举措受到了各国的瞩目，学者们也对此作了深入的研究，主要集中在公共服务、民营化、问题及对策、政府责任等方面。 “公共服务”和“民营化”的内涵 (一)“公共服务”的内涵

　　从公共物品的角度，即根据公共物品的特性来界定公共服务。按西方人研究问题的思维逻辑，对公共物品的研究可以代替对公共服务的研究，用公共物品的规定性可以推导出公共服务的规定性。因此在对公共服务概念进行鉴定的时候一般从公共物品入手。布坎南(1965)把公共物品界定为“任何由集体或社会集团决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务”。[1]萨缪尔森(1954)认为，公共物品是指每个人对这种产品的消费，都不会导致其它人对该产品消费的减少。[2]斯蒂格利茨(1997)认为公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长(它们的消费是非竞争性的)，它们的消费是非竞争性的，而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本(它们是非排他性的)。[3]

　　国内学者在讨论公共服务时也套用物品的规定性来解释公共服务。吴双(2005)认为公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育，公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。[4]陈昌盛，蔡跃洲(2007)认为从范围看，公共服务不仅包含通常所说的公共产品(具有非竞争性和非排他性的物品)，而且也包括那些市场供应不足的产品和服务。[5]王锋、陶学荣(2005)认为政府提供的公共物品主要有：纯公共物品和准公共物品。具体可以分为三类。第一类：具有非竞争性和非排他性的服务，如国防服务、公共安全服务等。第二类：非竞争性和非排他性弱的服务，包括邮政、电信、民航、铁路服务，水电气服务等。第三类：非竞争性和非排他性强的服务，包括公共环境服务(如垃圾处理、公园、道路管理、公共卫生、气象服务)，公共科教(基础教育、基础研究等)，文体事业(如公共体育馆、图书馆、博物馆服务)公共医疗，公共交通以及社会保障等。[6]于小千(2008)认为，所谓公共服务就是指包括政府在内的各相关主体向公民提供的、在消费中具有较低的竞争性和较难排他的物品和服务。[7] 马庆钰(2005)认为公共服务主要是指由公法授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。他认为提出公共服务是政府在纯粹公共物品、混合性公共物品、以及带有生产的弱竞争性和消费的弱选择性私人物品的生产与供给中的职责。[8]

　　从政府的角度，即根据政府的特性来界定公共服务。虽然政府服务不是公共服务的全部，但政府是重要的公共部门之一，于是，以政府服务为基准界定公共服务成为一种重要方式。狄骥(2004)认为，对一项公共服务可以给出如下定义：如何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。[9]刘旭涛(1999)认为所谓公共服务，广义上可以理解为不宜由市场提供的所有公共产品，如国防、教育、法律等，狭义上一般指由政府直接出资兴建或直接提供的基础设施和公用事业，如城市公用基础设施、道路、电讯、邮政等。[10]靳永翥(2007)认为，公共服务就是指政府及其公共部门运用公共权力, 通过多种机制和方式的灵活运用, 以回应社会公众差异性需求的活动过程。[11]李军鹏(2006)认为公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称，它是由政府机关为主的公共部门生产的，供全社会所有公民共同消费，平等享受的社会产品。公共服务的概念有两个基本点一是满足社会公共需要，二是公民平等享受。[12]

　　以上两种对公共服务的理解有两点共性：第一，从公共服务本身的公共性质，也就是，公共服务是以服务形式存在的公共物品;第二，从公共服务由公共部门提供而不是私人部门提供的这种制度安排来强化公共服务的公共性质。

　　(二)“民营化”的内涵

　　民营化一词最早是1969年由美国管理学家彼得·德鲁克在《不连续的时代》一书中指出了政府功能的有限，并强调了民营化的必要性。第一次使用的词是reprivatize，即“重新民营化”。德鲁克虽然提出了民营化的概念，但他并没有对民营化这一概念进行权威性界定。1976年Robert Poole在理性基金会(Reason Foundation)创办的期刊中正式开始使用“民营化”(privatization)。1984年J·Sundqusit提出了“真民营化”和“伪民营化”(true/false pvivatization)的概念，他认为，“真民营化”是指政府之责任未被转移，而转移民间的是实际的的绩效而且，“真民营化”只不过是政府角色的减少而已，它并不会导致政府角色的消失。因此，“民营化的成功，必须建立在一个健全的政府职能的基础上”。[13]一般认为，第一个以规范定义的形式来界定民营化的学者是C·Kent，1987年，他指出，民营化是把原本由政府以低于或接近完全成本价格(full-cost)一所承担的功能转移到民间私人部门，并以市场或完全成本价格来生产及提供服务。[14]萨瓦斯(E·Savas)(2002)认为，从狭义上看，民营化指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私人公司和个人。[15]他还认为(1987)，从广义上讲，民营化可界定为更多的依靠民间机构，更少的依赖政府来满足公众的需求，它是在产品或服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用，增加社会其他机构作用的行动。[16]Ohashi and Roth(1980)认为民营化指，通过转移股权的方式将企业行为的控制权从公共部门转向私营部门。[17]杰克逊和普赖斯(1994)将民营化定义为，出售公共资产，放松管制;开放国家垄断企业引入竞争;合同转包方式;由私营部门提供服务;联合使用公共部门和私营部门的财政经费的资本计划;减少补贴或引入使用者付给机制。[18]

　　国内对民营化的理解基本与国外相同，只是在称谓上有所不同，有的称之为市场化，有的称之为私有化。黄恒学(2002)认为公共服务民营化改革通过重新审视政府在经济和社会发展中的作用与地位，将政府的部分公共服务职能推向市场，由私人企业通过市场化的方式进行提供。[19]娄成武、尹涛(2003)认为，公共服务民营化是以政府为主导，以市场化和社会化为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、私营部门(非政府组织和私营企业)相互合作的公共服务体系。[20]陈干全(2008)认为，民营化的含义可以体现在两个层面上。首先，宏观层面上表现为政府与市场的关系，它表明在现代政府治理模式下，如何在政府(有形之手)和市场(无形之手)之间找到能够发挥二者作用的切合点，从而实现对社会的良好治理;其次，在微观层面上是在公共事务治理或公共服务供给上如何发挥公私部门的功能，建立二者的合作伙伴关系，从而使公共服务更好地满足公众需要。[21]陈建国(2008)认为，所谓民营化，就是指打破政府垄断公共服务供给的局面，引入私营部门、第三部门等力量和资源，通过竞争等市场机制来促成公共服务的多元化、多中心供给局面，增强企业、社会组织、社区以及家庭等众多主体在公共服务供给中的参与和影响，一方面增加公共服务供给的多样性和多层次性，改进所供给的公共服务与市民的需求和偏好之间的契合性，另一方面通过多元主体的竞争等互动机制提高公共服务供给的效率，从而更好地满足公众对公共服务的需求。[22]金风德(1996)认为，民营化实际上伴随着国家从某些经济领域退出干预的职能，同时鼓励民间企业渗入到原国有企业垄断经营的领域。[23]钟明霞(2003)认为，民营化是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。[24]许宗力(2002)认为，如今民营化已经扩张适用到一切由民间，或者说私人、私人部门参与履行行政任务的现象，若从国家的角度观察，民营化指涉的则是国家利用或结合民间资源履行行政任务的现象。[25]

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