【分　 类】 经济与管理科学
【关 键 词】 中心城区；土地利用总体规划；修编；探讨
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正文：
摘要：本文根据中心城区土地规划总体修编遇到的一些实际问题进行探讨，分析其在土地利用总体规划体系中的功能定位，提出此类规划修编内容所要体现重点和难点，并进一步提出关于土地规划体系优化的思考。
关键词：中心城区；土地利用总体规划；修编；探讨

Abstract: This paper based on the current problems during the general land use planning,analyses the function about such planning in land use Planning system，presents some important and difficult issues,and proposals suggestions about optimizing general land use planning system.
Key words: center urban area; general land use planning; plan revision; discussion
 
1 引言
2005年全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会在京召开，标志着我国第三轮全国土地利用总体规划修编的正式启动。本次规划重点强调以保护基本农田为首要原则以及如何协调保护农用地与保障经济发展用地关系问题。在此背景下江西省各市级土地利用总体规划于2008年7月正式开始编制。作为地（市）级土地利用总体规划，与前两轮规划有所区别的是，在总体规划研究的部分提出了一项新内容，即中心城区的土地利用总体规划。
中心城区作为全市政治、经济、文化等集中的区域，也是承载人口最密集的区域，对周边城区起着很好的辐射作用和带头示范作用。因此本文针对新一轮中心城区土地规划修编的过程中遇到的一些实际问题进行探讨。
2 现行土地利用规划指导下的中心城区土地利用问题分析
土地利用总体规划在土地管理中具有“龙头”作用，并作为土地管理的纲领性文件，但是地(市)级土地利用规划就其深度而言仍应属政策性规划范畴。现行地(市)级土地利用规划层次、内容过于宏观，重点不够突出，其区域协调、指导功能缺失，容易导致中心城区土地利用产生一些问题。
2.1规划内容的滞后性
土地利用规划是一项带有战略性的长期规划。在这期间，一切事物都在不断地发生变化，而规划制定的各项内容和重要指标如果在时间上缺乏弹性，不修改规划，会显得规划与实际脱节太大，造成规划失真，使规划丧失其使用价值或者通过改变规划的有关内容使之适应形势变化的需要^[1]。比如2000年国务院批准吉安地区撤地设市，成立地级市吉安市，行政区划发生改变，由原先的2市11县调整为1市2区10县，另外一些乡镇也进行合并和重新划归。
吉安市在1998年编制的现行土地利用总体规划，当时还是吉安地区，内容并没有涵盖这些变化，也没有编制与中心城区（吉州区、青原区）有关新增的两区区级规划，增加了两区用地协调的难度。事实上两区对于大型的基础设施、产业结构等方面的协调问题，争投资、争市场等现象都比较突出。
2.2行政管理体系与规划编制体系脱离
关于土地利用规划体系，在中国理论界有一种观点，认为土地利用规划体系是由土地利用规划法规体系、行政体系和运作体系组成的系统^[2]。规划法规体系是由国家、地方和部门制定的与规划编制相关的法律、法规、规章、规程、规则、办法等的集合，是进行规划管理和规划编制的依据；规划行政体系是各级政府根据规划法规体系的授权所建立起来的规划管理机制，包括管理目标、机构设置、人员组成、管理程序等；规划运行体系是依据规划法规体系针对规划目的和任务的不同所建立起来的由若干层次规划所组成的有机整体，各层次规划之间相互联系，上一层次规划是下一层次规划的依据和指导，下一层次规划是对上一层次规划的细化和具体落实^[3]。
如吉安县城敦厚镇与原先的中心城区连成一片，联系更加紧密。为了保证经济区域在经济联系上的连续性，在行政体制上已将敦厚镇其纳入了中心城区统一的规划、建设和管理，形成了以吉州区、青原区、吉安县的部分街道、乡镇组成的“一城三片，多中心多组团”新的中心城区格局。一方面吉安县编制有自己的县级规划，敦厚镇也是其中心镇，发展的增长极；另一方面具体的城镇管理规划归属上层级。行政体系和编制体系是相辅相成，两者都是按照层层的政府管理体系进行规划和实施的。各级土地行政主管部门都明确了土地利用规划管理职能，设立了专门的土地利用规划管理机构，负责土地利用规划管理工作，倘若两体系分离，就容易导致双头领导，管理出现混乱，不利于土地利用规划工作的开展。
2.3城乡结合部土地利用问题突出
一般而言，地处城市郊区的优质农地，由于历史上长期投入，土质肥沃，交通便利，地理位置优越，而建设用地的选择追求便利的交通、良好的区位，因此，与劣质农地相比，较优质的农地往往因为其先天条件更适合建设用途而被大量占用^[4]。随着吉安市经济的快速发展和城建步伐的加快，用地规模迅速扩展。由于市区规划边界模糊、中心城区的城市规划、地（市）以及相关区县级规划的多重指导，于是吉安市城郊结合部出现以下土地利用的问题。
2.3.1农居点扩张迅速
随着城市外围基础设施的建设，吉安市区的邻近乡镇边缘的村庄成为城市建成区的一部分，这些村庄多以低层、低密度农民住宅构成，人均占地量较大，呈现一种低档次的蔓延。
2.3.2生态环境遭破坏
城郊缺乏整体规划与布局，加之城市的无序扩张业己引致中心城区周边环境质量下降，的耕地地力下降，居民点、工业用地交错，生态湿地污染渐重。尤其是在吉安的禾河、赣江交汇处神岗山周边布置大量工业与仓储用地，赣江城市河段受到不同程度的污染，使得局部水体功能下降，两水交汇之处的生态与景观地位没有得到足够的重视。
2.3.3土地利用结构不合理
    城乡结合部土地利用的性质和强度、地域空间结构和地理景观等方面表现为从城市向农的过渡，用地形态大多呈现出城市型用地与农村型用地混杂的格局，“都市里的乡村”与“乡村里的都市”现象较为普遍^[5]。由于吉安市的城市开发时序没有明确表达，导致城市建设四面出击。城市型用地与农村型用地混杂；工业用地与生活居住用地混杂，特别是工业用地较为分散，且污染较大的二、三类工业相对较多，对城郊的生活环境质量和景观影响较严重。
3 中心城区土地利用总体规划的功能定位
我国土地总体规划体系在层次上是完整的，但从目前的规划实践来看，各地普遍开展的是各级行政区域的土地利用总体规划，而较少编制跨行政区的自然区和经济区的土地利用总体规划。从土地利用的实际状况来看，各地区的土地利用在很大程度上是受土地的自然特征和社会经济特征在广泛的区域联系和相互影响所制约的，这种联系和影响往往是与行政区划不相吻合的，单纯建立在行政区划基础上编制的土地利用总体规划难免会与土地利用的实际情况不相符合

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