摘要：财政涉农资金整合推进精准扶贫是整个财政涉农资金整合发展历程的新里程碑。本文通过梳理财政涉农资金整合的发展历程，对财政涉农资金整合进行了现状分析，分析了精准扶贫背景下涉农资金整合存在的整合力度不够、协调能力薄弱以及缺乏透明度的问题，最后，针对性地提出了建立县级政府约束机制、加强部门组织协调机制以及强化整合监督机制的三点建议。
关键词：财政涉农资金；统筹整合；精准扶贫

    我国财政涉农资金整合已经过10多年的发展历程，不断探索，不断进步，一直是国家高度重视的问题。本文在总结我国财政涉农资金整合的发展历程基础上，进一步分析当前精准扶贫背景下财政涉农资金整合存在的不足，更好全面地分析我国涉农资金整合的现状。
      一、我国财政涉农资金整合的发展历程
      我国财政涉农资金整合从使用方向上可大致分两个阶段，一是以促进“三农”发展为主，二是以推动扶贫发展为主。其中，根据整合范围和程度来说，促进“三农”发展阶段又
可细分为三个阶段，包括整合以地方为主、中央层面推进整合及从“源头”整合。因此，我国财政涉农资金整合先后主要经历四个发展阶段。
    （一）第一阶段（2004-2009年）：财政涉农资金整合以地方为主
    2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中提出“按照统一规划、明确分工、统筹安排的要求，整合现有各项支农投资，集中财力，突出重点，提高资金使用效率”，表明财政涉农资金整合正式拉开帷幕。在之后的2005-2009年的中央一号文件中，都提出了加大支农资金整合力度。2005年财政部下发了《关于做好支农资金整合试点工作的通知》，开始了在各地开展财政涉农资金整合试点工作的探索。2006年财政部又印发了《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》，对推进支农资金整合工作进行了详细阐述。同年，财政部集中对13个粮食主产区中的26个县进行了财政支农资金整合试点工作，同时各地方共有162个县也开展试点工作。2008年中央财政安排了1.5亿元资金对财政支农资金整合效果突出的50个县给予了奖励。
总之，这一阶段属于刚刚起步阶段，通过出台一系列文件，进行涉农资金整合的试点尝试和探索，并开展了与涉农资金整合的制度建设。主要特点是以地方整合为主，中央参与较少；以制度建设为主，试点实践较少，整合模式单一等。
    （二）第二阶段（2010-2012年）：中央层面推进财政涉农资金整合
    2010年起，开始在中央层面加快推进财政涉农资金整合进程。首先财政部加强整合中央农口部门的预算专项资金，出台了《关于推进涉农资金整合和统筹安排，加强涉农资金管理的意见》，明确提出“在预算编制中将现有涉农资金进行全面清理，推进部门预算项目支出的统筹安排”，同时也明确了统筹整合安排的重点。在2010年，建立了部内涉农资金整合和统筹联席会议制度。分别在2010年、2011年、2012年财政部召开涉农资金整合和统筹四次联席会议。通过联席会议讨论进一步完善财政涉农资金整合。2011年，财政部印发了《关于以涉农资金整合和统筹为抓手，加快推进财政支农科学化精细化管理的意见》，表明要健全基础数据统计和信息化管理制度等，为财政涉农资金整合提供了科技支撑。
    总之，这一阶段进入了发展期。中央层面重视程度相对以前高了很多，参与度也更高，与地方各级财政共同开展财政涉农资金整合机制，进一步加快了财政涉农资金整合的进程。主要特点是从预算编制环节入手，加强专项资金的整合，同时整合范围有所扩大，将教育、社保、医疗、卫生等资金也纳入整合范畴之内，但整合范围仍然较小，仍以地方为主，中央和省级所起的作用还是偏小。
    （三）第三阶段（2013-2015年）：财政涉农资金从“源头”整合
    在2013年财政部印发的《关于黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区涉农资金整合的意见》标志着财政涉农资金整合从“源头”整合，这是一次有实质性的突破的尝试。而选择此地区作为试点主要原因在于一是黑龙江省“两大平原”是我国重要的粮食主产区，国家立志将“两大平原”打造为国家商品粮基地核心区，对我国粮食安全体系、农业现代化具有跨时代的意义；二是这两大平原一直是国家扶持的重点，中央和省安排的涉农资金多达120多种，但种类繁多，资金使用分散，而且由于两大平原对农业基础设施投入等资金使用要求较高。因此，整合两大平原的财政涉农资金具有一定的时代性和典型性。据统计，2013年和2014年共整合财政涉资金分别308亿元和329亿元。
    这一阶段财政涉农资金整合进入高潮期。主要特点是从源头整合，突破以地方为主，以中央层面为主；整合范围进一步扩大，允许内部整合；给予地方调剂、安排等更多的自主权，打破一定束缚，使其更具灵活性。
    （四）第四阶段（2016-至今）：财政涉农资金整合以推动扶贫为主
    2016年我国财政涉农资金整合发展历程进入了新的里程碑。继颁布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》文件后，为了集中保障贫困县的脱贫要求，国务院印发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，将整合财政涉农资金试点定位到贫困县，又是一次意义深远的重大改革。2016年全国对961个贫困县进行整合，各级的财政涉农资金整合规模超过3200亿元，惠及建档立卡贫困人口3000多万人。2017年作为脱贫攻坚承上启下、全面突破的关键一年，财政部、国务院扶贫办印发了《关于做好2017年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》，在加快编制2017年资金统筹整合使用方案同时，认真做好2016年度收尾工作。
由此可见，这一阶段涉农资金整合的初衷发生了变化，之前的三个阶段都是以发展农业为主要出发点，而2016年我国提出的在贫困县进行整合财政涉农资金，将促进减贫事业作为出发点；以期推进精准扶贫精准脱贫成效。  
二、精准扶贫背景下财政涉农资金整合存在的问题
    反思我国财政涉农资金整合的发展历程，在精准扶贫工作中，整合的财政涉农资金作为精准扶贫的主要资金来源，资金使用是否精准直接决定着精准扶贫效果。由于资金整合仍处在“初级阶段”，财政涉农资金整合机制仍存在一定问题，导致资金使用不够精准，一定程度上影响了精准扶贫精准脱贫成效。
    （一）财政涉农资金整合力度不够
    一是整合目标不够明确。按照中央精神，财政涉农资金整合的目的就是为了脱贫攻坚。但目前，我国一些县级政府在实施涉农资金整合中整合目标瞄准存在偏差。一方面，一些县级政府为了自身利益，借涉农资金整合用于搞形象工程、政绩工程等。另一方面，一些县级政府将涉农资金整合用于与扶贫开发不相关的项目上。
    二是整合重点不够突出。一些地方政府对财政涉农资金整合用于扶贫的领域重点不够突出，导致资金使用不能投向最精准的对象，影响了资金使用的精准性。
    三是整合范围不够彻底。由于在贫困县实施统筹整合财政涉农资金工作仍处于初级阶段，有些试点县在实施涉农资金整合存在整合范围不够彻底等问题。这主要包括两个方面：一是总量上不够彻底。一些试点县对于可整合的资金数和实际整合的资金数存在一定差异，整合率没有达到100%。二是结构上不够彻底。由于涉农资金分散在各个农口部门，包括农业部门、水利部门、交通部门、扶贫办等，做到实质整合比较困难。
    （二）财政涉农部门协调能力薄弱
    财政涉农资金整合是一项系统性的工程，同级涉农的政府部门较多，这就牵涉到各个部门各自的利益，而每个部门在整合资金之前都有独立的涉农专项资金，由于资金配置权在上级，落实到地方涉农部门只是做到资金的专款专用，涉农部门没有资金的配置权，资金使用也无须部门间沟通和协调，各部门利益也没有受到损失。而涉农资金整合正是对资金专款专用导致资金使用效率降低而进行的一次大变革，将各个部门的涉农专项资金统筹整合使用，地方政府拥有资金的绝对配置权，本属于各部门的资金被整合及工作协调问题等使得部门间利益发生一定冲突。
    同时，本身以县为主推行财政涉农资金是一种倒逼机制，给予地方政府充分自主权，让贫困县根据本地实际情况进行资金的整合。但这种倒逼机制也给贫困县造成一定压力，贫困县实施涉农资金整合面临较大的阻力，具体包括以下几个方面．第一，贫困县财政资源有限。第二，贫困县行政地位不高。第三，贫困县自身能力不足。而目前上级政府部门对贫困县的扶持力度还不够，加之本身资源有限，常常使得县级政府对于统筹整合资金用于扶贫项目等整体规划产生无力感。
    （三）财政涉农资金整合缺乏透明度
    目前我国贫困县在推进涉农资金整合过程中缺乏一定透明度，具体存在以下问题：
    第一，各县级政府网站对于财政涉农资金整合等项目信息披露较少。笔者根据浏览各县级政府网站可知，较少县级政府将涉农资金整合相关信息进行公布，如整合方案编制信息和资金整合计划等，包括资金整合多少、用于什么项目、实施主体等；县级涉农资金整合实施情况，包括资金整合渠道、资金整合规模、到位情况等，整合项目效益，包括直接经济效益、农民收入、扶贫效益等，大部分县级政府仅转发了本省关于开展涉农资金整合的实施意见等，而对于上述相关信息几乎没有，这样民众无从获得每一笔涉农资金的去向，起不到大众监督的作用。
    第二，项目支出绩效预算编制模糊。项目支出绩效预算包括编制相关项目支出绩效预算和根据绩效预算目标实施绩效评价两步，编制项目支出预算是前提，只有编制详细的项目支出预算，才可按计划实施，才能发挥最终的绩效评价。而根据实际情况来看，目前我国贫困县不太重视对项目支出的预算编制，发现模糊、简单、粗略、单一、结合实际不够等问题，第一步就存在一定问题，导致后续实施、评价等工作也流于表面，无法发挥本身作用。
    三、完善我国财政涉农资金整合的措施建议
    统筹整合的财政涉农资金作为精准扶贫工作的主要资金来源，在推进精准扶贫精准脱贫上起到了关键作用。但是，根据上述研究发现，我国在精准扶贫工作中财政涉农资金整合机制对精准扶贫的效果并不明显。因此，下文从以下三个方面提出相关建议。
    （一）建立县级政府约束机制
    1．加强政府项目预算机制。预算是使用财政资金有力的法律约束机制。具体包括项目预算事前规划和编制、事中执行和事后决算等多个环节，在规划方面，财政涉农资金整合要根据脱贫攻坚计划和当地实际情况制定，紧紧围绕脱贫目标，按照轻重缓急原则，确定扶贫项目的顺序，做到重点突出、全面把握，同时站在农户视角，多听取农民的意见和建议，根据农民需求最为紧迫的项目进行扶贫；在事中执行方面，要根据预算编制按部就班进行，不得随意更改；在事后决算方面，要落到实处，认真分析预算和决算的差异，形成政府和贫困户共同参与机制，相互监督。
    2．健全财政涉农资金整合绩效管理机制。首先，进一步完善绩效评价体系，做到涉农资金整合绩效评价的完整性和准确性，其中完整性包括应把资金整合的使用情况、项目实施情况、效益结果情况等都纳入绩效评价体系；准确性包括应保证绩效评价的真实性，应引入第三方评价机制，包括引入农民参与评价。其次，制定绩效体系主体应以县为主，因为县级政府是涉农资金整合改革的主体，加之县级政府对涉农资金整合整个流程、扶贫效果等更清楚明了，县级政府制定更具合理性。最后，加强整个绩效管理体制的维护和绩效评价结果的运用。各级涉农部门和财政部门等相关部门应开展涉农资金整合绩效管理工作会议，对于如何建立绩效评价体系、如何运用绩效评价结果等定期与相关部门培训交流。
    （二）加强财政涉农资金整合的政府部门组织协调机制
    1．加强同级政府涉农部门间沟通。涉农资金整合涉农部门众多，各自部门利益不同，难免会产生一定的利益冲突，因此加强财政部门和各个农口部门之间的沟通和联系，是降低冲突的重要途径，也是保证涉农扶贫能够更好地统筹整合的关键因素。通过建一系列配套制度加强涉农部门间的沟通，一是建立涉农资金整合使用的部门组织配套制度体系，如建立部际协调联系的统一领导机构及人员工作协调安排制度等；二是建立涉农资金整合使用部门工作配套制度体系，解决县级涉农部门处于上级部门和整合领导小组之间左右为难的境地；三是建立涉农资金整合使用的部门资金监管配套制度体系，如建立财政、审计和相关部门统一协调的涉农资金整合使用监管的业务制度体系等。
    2．上级政府部门加大对县级政府扶持力度。虽然县级政府处于经济社会相对较低的位置，资金整合阻力较大，但是县级政府作为实施财政涉农资金整合的主体地位不可动摇。要想保障县级政府在涉农资金整合的主体地位，上级政府应加大对县级政府的扶持力度。一是上级政府和部门应出台县级政府统筹整合使用财政涉农资金的相关系统政策，修订相应专项资金管理办法；二是健全完善县级政府财政涉农资金统筹整合使用的产业、技术等投资指导配套政策和金融信贷配套政策，给予县级政府政策优惠；三是中央和省市继续增加对县级政府尤其是贫困县的扶贫资金投入，提升地方政府财政保障能力；四是整合相关省市的人力资源和技术资源帮助县级政府实现其作为财政涉农资金改革的主体地位。
    （三）强化财政涉农资金整合监督机制
    1．制定财政涉农资金整合公开信息机制。制定涉农资金整合公开信息机制，有利于提高资金使用的透明度和涉农资金整合的规范性，也降低了资金使用可能导致的低效和腐败问题。首先，在项目预算公开方面，各县级政府应在政府项目网站披露项目资金预算的规划、执行、决算等整个环节的相关信息，如按照轻重缓急原则优先选择扶贫项目的规划制定、项目实施计划情况、项目管理职责分工、项目预算决算情况等等；其次，在涉农资金整合实施方案方面，各县级政府网站还应公开涉农资金整合计划，包括涉农资金的来源渠道、使用去向、整合的资金数以及资金使用进度、扶贫项目实施效果等。
    2．完善财政涉农资金整合监管体系。强化财政涉农资金整合监督管理体系，是财政涉农资金整合的最后一道防线。监管体系主体主要包括部门内部监管和外部监管。首先，部门内部监督方面，一方面，精准扶贫的“精准”就在于干部帮扶的实施，贫困村第一书记和驻村工作队应该加大对贫困村涉农资金的整合使用监督。另一方面，财政、审计、纪检监察部门也应相互配合，加强部门间监督协调，定期对项目涉农资金整合使用进行例行检查，落实涉农资金监管主体责任，制定详细的涉农资金监管方案和程序。其次，外部监督方面，包括上级政府监督和引入第三方监督。一是上级政府要加强对县级政府资金使用的监管。可成立专门的涉农资金整合监管小组，不定期地对涉农资金整合使用进行监督检查。二是加大引入第三方独立监督，可参考精准扶贫工作引入第三方评估机构，成立完全独立与政府部门以外的第三方监督机构对涉农资金进行专业化的监管，同时也应引导贫困人口主动参与，构建多元化资金监管机制。
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